La laïcité au sein de la fonction publique est un sujet récurent et que vous devez posséder dans le cadre de la neutralité du fonctionnaire. Dans ce contexte de la FP, elle se définit comme la manière française d’organiser la liberté de conscience. Elle implique trois idées essentielles :

– le respect de la liberté de conscience et du pluralisme religieux ;

– l’égalité de tous les citoyens indépendamment de leurs convictions spirituelles éventuelles ;

– pour l’Etat, une posture de neutralité en matière de culte.

La principale problématique avec cette notion de laïcité au sein de la FP est de déterminer comment garantir sa place en tant que principe fondamental dans l’organisation du service public.

1. Rappels et fondamentaux

Cette notion est décrite dans la loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires du 20 avril 2016, dont l’article 1er a modifié l’article 25 de la loi du 13 juillet 1983 (dite loi Le Pors) en précisant de façon désormais explicite que : « (…) Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. A ce titre, il s’abstient notamment de manifester, dans l’exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses. Le fonctionnaire traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité. Il appartient à tout chef de service de veiller au respect de ces principes dans les services placés sous son autorité. Tout chef de service peut préciser, après avis des représentants du personnel, les principes déontologiques applicables aux agents placés sous son autorité, en les adaptant aux missions du service ».

Toutefois, au-delà des textes, la mise en œuvre de ce principe peut ne pas toujours s’avérer aisée pour les agents publics, régulièrement confrontés à ces questions.

2.  Sur le plan juridique

Le principe de laïcité est une notion qui n’implique pas les mêmes exigences pour les agents et les usagers du service public.

Pour la fonction publique, le principe de laïcité a en réalité deux visages.

• Les agents, en tant qu’ils représentent l’Etat, sont astreints à une stricte neutralité (ce que P. Ricoeur a qualifié « d’agnosticisme institutionnel »), quelles que soient la nature du service public et la mission de l’agent.

Au demeurant, cette vision française de la laïcité-neutralité à l’égard des agents publics, pour singulière qu’elle soit à l’échelle européenne, n’est pas remise en cause par nos engagements internationaux, notamment conventionnels. La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) reconnaît en effet aux Etats parties une large marge d’appréciation en la matière. Elle a ainsi reconnu la pleine légitimité du modèle français en matière de laïcité, alors même que ce modèle ne correspond pas à son approche habituelle, consistant à soupeser les différents intérêts en présence pour vérifier, au cas par cas, que l’atteinte portée à la liberté de conscience d’un individu n’est pas excessive. En particulier, elle a admis le fait qu’en France, dès lors que chaque agent public est regardé comme détenant « une parcelle de souveraineté de l’Etat », la neutralité s’applique à tous, quel que soit le contexte.

L’exigence de neutralité ne signifie toutefois pas que les convictions des agents ne sont pas respectées. D’autre part, des aménagements peuvent être envisagés sous réserve qu’ils ne fassent pas obstacle aux nécessités de service public : c’est par exemple le cas des autorisations spéciales d’absence pour fêtes religieuses.

Cette neutralité constitue le corollaire du principe d’égalité, qui implique que tous les usagers soient traités de façon identique, sans discrimination, par les administrations avec lesquelles ils interagissent. Il est également à noter que ce principe concerne l’ensemble des personnes en charge d’une mission de service public, y compris lorsque cette mission est prise en charge par une structure de droit privé – donc par des salariés. Puisqu’il s’agit d’une exigence cardinale, l’agent public peut être sanctionné lorsqu’il affiche ses convictions religieuses (« manquement à l’exigence de neutralité »).

• Si la neutralité est la règle dans les services publics, la logique est inversée pour les usagers : c’est la liberté d’exprimer ses convictions religieuses qui prime. C’est ce que rappelle la charte de la laïcité dans les services publics de 2007 : « les usagers des services publics ont le droit d’exprimer leurs convictions religieuses ». Trois tempéraments à ce principe sont toutefois à identifier :

– Cette liberté s’exerce « dans les limites du respect de neutralité du service public, de son bon fonctionnement et des impératifs d’ordre public, de santé et d’hygiène » ;

– Le principe de laïcité interdit « à quiconque de se prévaloir de ses croyances religieuses pour s’affranchir des règles communes régissant les relations entre les collectivités publiques et les particuliers » ;

– Certaines législations peuvent établir des règles spécifiques qui ont pour effet de circonscrire l’expression des convictions religieuses (ainsi par exemple de la loi du 15 mars2004 en ce qui concerne les écoles, collèges et lycées publics ou de la loi du 11 octobre 2010 interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public, lequel comprend notamment l’espace administratif).

3.  Son application pratique n’est pas sans poser certaines difficultés

En ce qui concerne le premier visage de la laïcité, qui impose la neutralité aux agents publics, les tensions liées à l’application de ce principe se cristallisent surtout dans des situations du quotidien, et elles se résument presque exclusivement à quatre enjeux :

•  l’interaction femmes/hommes (qui peut se retrouver notamment dans la question de la salutation, ou dans le refus de respecter l’autorité hiérarchique lorsque le supérieur est de l’autre sexe),
• le port de vêtements ou de signes religieux,
• les demandes d’autorisation d’absence et, plus rarement,
• la pratique religieuse sur le lieu de travail.Le second visage de la laïcité dans la fonction publique, relatif à la relation à l’usager, pose également des problèmes pratiques récurrents.

Ces problèmes, dont la forme se renouvelle, sont souvent liés à un vide normatif (c’est-à-dire à l’absence de loi, ou d’une jurisprudence stabilisée rendue en dernier ressort par une cour suprême) ou à une méconnaissance du cadre existant.

Quelques exemples rapides, tirés de la jurisprudence, permettent d’illustrer les configurations à l’occasion desquelles le principe de laïcité est questionné.

4.  La laïcité confrontée aux libertés fondamentales

•  laïcité et exercice du culte : la mise à disposition de locaux publics à des fins cultuelles continue à faire l’objet d’une jurisprudence relativement abondante ces dernières années, souvent rendue, en urgence, par la procédure des référés.

Cette situation est révélatrice d’une difficulté, ou d’une réticence, de la part des élus locaux et de leurs administrations, à concilier concrètement la pleine application de la loi de 1905 avec le respect des libertés fondamentales que sont la liberté de réunion et la liberté religieuse ;

• laïcité et prescriptions religieuses : la restauration scolaire pose également des interrogations récurrentes, même si en la matière les réponses apportées par le juge sont convergentes (en l’occurrence, s’il est loisible aux maires de prévoir des menus diversifiés, ils n’en ont pas.

• Les contours exacts du principe de laïcité :

 Les contours « physiques » : à la marge, des interrogations ont pu affleurer lorsqu’il s’est agi de déterminer quels bâtiments, voire quels lieux, étaient soumis au principe de neutralité.

Cette incertitude a pu s’incarner dans la question des signes religieux apposés sur, ou installés dans, des bâtiments et emplacements publics. En particulier, la légalité de l’installation temporaire de crèches de la nativité par les personnes publiques a soulevé des questionnements récurrents, alimentés par les appréciations divergentes des juges saisis de tels.

Saisi comme juge de cassation de ces arrêts, le Conseil d’Etat, par une décision d’Assemblée lue le 9 novembre 2016, a tout d’abord rappelé que la crèche revêtait une pluralité de significations, et qu’elle ne se bornait pas à son seul caractère religieux. La Haute juridiction a ensuite distingué les bâtiments publics des autres emplacements publics : au sein des premiers, l’exigence de neutralité interdit d’installer une crèche, sauf circonstances particulières justifiant une exception (compte tenu d’un intérêt culturel, artistique ou festif avéré).

Dans les seconds en revanche, une telle installation est en principe autorisée, sauf si elle constitue un acte de prosélytisme ou une revendication religieuse. En matière de domaine public, l’application du principe de neutralité est également la règle dans les cimetières qui sont des « ouvrages publics » et dont le caractère est interconfessionnel. Toutefois le maire peut, dans le cadre de ses pouvoirs de police des cimetières, déterminer l’emplacement affecté à chaque tombe et donc rassembler les sépultures de personnes de même confession (regroupements confessionnels), sous réserve que les principes de neutralité des parties publiques du cimetière et de liberté de choix de sépulture de la famille soient respectés. Cette latitude laissée au maire suscite en retour, parfois, des revendications croissantes chez les administrés.

Les contours conceptuels : il a pu être question d’attraire dans le champ de la neutralité des personnes qui, sans être agents publics ni salariés en charge d’une mission de service public, pouvaient être regardés comme des « participants » occasionnels du service public – à l’instar des parents d’élève accompagnant une sortie scolaire. Cette question précise a depuis fait l’objet d’un avis rendu par le Conseil d’Etat en 2013. Elle témoigne, néanmoins, des difficultés à circonscrire le périmètre exact des personnes soumises à l’obligation de neutralité.

Les difficultés soulevées peuvent donc se révéler assez complexes, ce d’autant plus que la relative rareté de leur occurrence ne permet pas aux agents de s’y habituer.

5.  Les mesures récentes

La loi du 20 avril 2016 a réinséré la laïcité au cœur de la déontologie des agents publics. Ainsi, la loi du 20 avril 2016 a modifié le statut des fonctionnaires en y ajoutant trois compléments importants pour la laïcité dans la fonction publique :

• une référence explicite, à l’article 25 du statut général des fonctionnaires, au fait que le respect du principe de laïcité fait partie des obligations professionnelles du fonctionnaire, et qu’à ce titre ce dernier est astreint à la neutralité. Cette explicitation de la laïcité au sein du socle de principes que tout fonctionnaire se doit de respecter procède d’une clarification bienvenue ;
• la consécration du rôle du chef de service qui, après avis des représentants du personnel, peut désormais préciser les principes déontologiques applicables à ses agents, à la lumière des missions spécifiques du service placé sous son autorité. Cette disposition, qui dérive du pourvoir d’organisation dont dispose tout chef de service en vertu de la jurisprudence Jamart, fait écho à l’ambition poursuivie par la commission, qui consiste à assurer une meilleure continuité entre l’affirmation des principes et leur déclinaison concrète au plus près des agents publics. Est ainsi souligné, en creux, l’enjeu crucial que constitue la formation des cadres publics sur la laïcité, dans la mesure où ces derniers ont vocation à relayer ensuite ce principe dans l’activité quotidienne de leurs services ;
• de façon plus connexe, l’article 11 de la loi du 20 avril 2016 modifie l’article 28bis du statut général des fonctionnaires en créant également le droit pour tout fonctionnaire de consulter un « référent déontologue », qui sera, en principe, désigné par les chefs de service au sein de chaque administration. La création de ces référents vise à permettre aux agents, s’ils ont des doutes, de bénéficier d’un contact et d’un conseil de proximité disposant d’une bonne connaissance de la législation en cause, de la jurisprudence, et de la doctrine de la Commission de déontologie de la fonction publique. Le champ de compétence de ce référent, en tant qu’il couvre les obligations déontologiques prévues par l’article 25 du statut, comprend également le respect par les agents publics du principe de laïcité. Là encore, l’instauration d’un tel tiers de référence, qui ne se substitue pas au rôle du chef de service mais vise plutôt à aider ponctuellement l’agent confronté à des interrogations concrètes, traduit un souci, que la commission partage, de conforter les agents publics dans leurs obligations.

Source : Annick GIRARDIN commission « laïcité et fonction publique »