Le cadre et les principes  de l’organisation  administrative de la France sont toujours des thèmes qu’il est bon de se remettre en mémoire: la notion d’état et ses formes sont des notions simples mais qui ne s’inventent pas le jour d’un concours…

1. Le cadre de l’État unitaire

L’État est la forme normale d’organisation des sociétés. Mais appréhender la notion d’État est une question complexe, car l’État est une abstraction ; il constitue un support du pouvoir. À la difficulté de cerner la notion d’État s’en ajoute une seconde qui tient au cadre de l’État, puisque celui-ci peut revêtir des formes différentes.

Nous nous attacherons donc à définir sommairement la notion d’État, avant de décrire les différentes formes d’État.

1.1  La notion d’état

La notion d’État se distingue de celle de Nation. La Nation est en quelque sorte la personnification de l’État. L’État donne un statut juridique à la Nation, puisqu’il présuppose l’existence d’une organisation sociale. En France, les notions d’État et de Nation sont étroitement liées. La naissance de l’État est en effet indissoluble de l’émergence du sentiment national. Mais pour se limiter à l’étude de l’État, celui-ci se caractérise par trois éléments. Pour qu’il y ait un État, il faut une population, un territoire, et une organisation souveraine. Ces trois éléments sont les éléments constitutifs de l’État.

• Une population

L’État se compose d’individus qui sont les ressortissants de cet État. Peu importe le volume de la population qui compose l’État. Le plus petit État du monde, le Vatican, ne comporte pas plus de 1 000 habitants, alors que le plus peuplé, la Chine en compte plus d’un milliard. Le lien juridique qui unit les ressortissants à un État s’appelle la nationalité.

• Un territoire

L’ensemble des terres de la planète est normalement constitué en États, alors que les mers (exception faite des eaux territoriales) sont placées en dehors de la souveraineté des États. Dire qu’un État est composé d’un territoire pose le problème de la délimitation et de la reconnaissance de ses frontières, qu’elles soient naturelles ou historiques.

Certains États, telle la Palestine, disposent d’une population et d’une organisation politique, mais ont des difficultés à se voir reconnaître un territoire.

• Une organisation souveraine

L’existence d’une population et d’un territoire ne suffit pas pour qu’un État soit constitué. Il faut en outre que celui-ci dispose d’une organisation politique souveraine. Ce qui signifie, d’une part, qu’il existe des institutions capables d’imposer leur volonté et, d’autre part, que ces institutions ne sont pas dans un lien de subordination juridique par rapport à un ordre supérieur. Les collectivités territoriales possèdent une population et un territoire, elles disposent également d’institutions, mais elles ne sont pas souveraines. Elles sont effectivement subordonnées à l’ordre juridique de l’État.

1.2  Les différentes formes d’état

L’architecture des États peut être plus ou moins complexe. Il existe deux grandes catégories d’architecture. La première, qui correspond au schéma de la France, est celle de l’État unitaire. La seconde est celle des États composés. À côté de ces deux catégories traditionnelles, l’évolution des structures étatiques contemporaines révèle une catégorie intermédiaire, qui tend à se généraliser en Europe notamment. C’est la catégorie des États régionaux.

1.2.1 L’État unitaire

L’État unitaire est la forme la plus répandue d’État dans le monde. Depuis 1792, la France est un État unitaire. La Constitution de 1792 pose le principe selon lequel « la République est une et indivisible ». La Constitution du 4 octobre 1958 pose elle aussi le principe de l’unité et de l’indivisibilité de l’État. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a provoqué un bouleversement de nos structures fondamentales. Toutefois, les initiateurs de la réforme ne se sont engagés ni dans la voie de l’État fédéral ni même dans celle de ce qu’on appelle aujourd’hui l’État régional, ou autonome, et dont on peut trouver des illustrations en Espagne ou en Italie. En effet, les collectivités territoriales restent des collectivités à statut législatif, sans pouvoir normatif autonome, toujours soumises à un certain contrôle de l’État et indépendantes les unes des autres.

• Le principe de l’indivisibilité

Le principe de l’indivisibilité signifie qu’il ne peut pas exister de pouvoir normatif autonome au profit des collectivités locales. Les collectivités infra-étatiques ne disposent de compétences que dans les domaines pour lesquels le législateur leur a expressément transféré cette compétence. D’un point de vue pratique, le principe d’indivisibilité implique que les délibérations des assemblées soient contrôlées par les autorités étatiques (mécanisme du contrôle de légalité).

Le principe de l’indivisibilité n’est pas sans poser certains problèmes, puisque certaines collectivités à statut spécifique peuvent y déroger. Par ailleurs, le principe de l’indivisibilité pose certaines difficultés chaque fois que le législateur veut aménager le statut d’une collectivité particulière (Corse). Il nous faudra donc revenir sur les aménagements au principe de l’indivisibilité pour les collectivités à statut particulier.

• Le principe de l’unité

Le principe de l’unité implique à la fois l’unité géographique (élément constitutif de l’État), l’unité institutionnelle (des institutions identiques), et l’unité culturelle (peuple français, langue française) de l’État. Comme pour le principe de l’indivisibilité, le principe de l’unité supporte certains aménagements sur lesquels il nous faudra revenir.

En outre, si l’État unitaire repose à la fois sur le principe de l’unité et de l’indivisibilité, il existe deux modalités qui permettent de rapprocher les populations du pouvoir central : la déconcentration et la décentralisation. Ces modalités d’organisation de l’État unitaire feront l’objet d’une définition dans les points qui suivent.

1.2.2 Les États composés

Il existe deux formes d’États composés. La première forme, la confédération, n’a qu’un intérêt historique, puisqu’il n’existe plus d’État adoptant cette constitution. La seconde forme d’État composé est constituée par l’État fédéral.

• La confédération

La confédération est une assemblée d’États qui va plus loin que la simple alliance. Elle exerce pour le compte des États membres des compétences communes, mais les États restent souverains pour l’application des décisions communes. Les décisions prises par les États confédérés, contrairement à celles prises par la fédération, ne concernent pas les populations. Elles n’ont pour objet que de régir des relations entre États. Sous certains aspects, l’Union européenne ressemble de près à une confédération.

• L’État fédéral

L’État fédéral va plus loin que la confédération dans l’intégration des États membres. Il existe une superposition d’un État fédéral aux États fédérés qui ne sont donc pas souverains. Les États fédérés, privés de souveraineté, ne peuvent avoir de relations diplomatiques avec les autres États. D’une certaine façon, la fédération est une forme poussée de décentralisation, dans laquelle la Constitution organise la répartition des compétences entre les deux niveaux d’administration. Les États-Unis d’Amérique ou, plus près de nous, l’Allemagne, constituent des exemples d’États fédérés.

1.2.3  Les États régionaux

À côté des typologies universitaires traditionnelles émerge une nouvelle forme étatique : l’État régional.

Distincte du mouvement de régionalisation classique que la France a pu connaître dans les années 1970/1980, il s’agit d’une forme d’organisation non seulement administrative, mais aussi politique. Allant plus loin que la décentralisation classique, la régionalisation consiste à répartir très clairement les compétences entre l’État central et les collectivités périphériques (comme les Régions en Italie ou les Communautés autonomes en Espagne). Une répartition inscrite dans la Constitution, et entraînant un partage du pouvoir législatif.

Cette nouvelle forme d’organisation se fonde sur les principes de la Charte européenne de l’autonomie locale de 1985, et justifie les travaux actuels sur la future Charte européenne de l’autonomie régionale, elle aussi élaborée dans le cadre du Conseil de l’Europe. Sans aller jusqu’à une indépendance totale, l’État régional est marqué par la très forte autonomie des collectivités infra-étatiques. Autonomie politique, mais aussi juridique, administrative et financière.

Ces États régionaux, à l’origine, ont été constitués à l’issue d’une période dictatoriale ou autoritaire (l’Italie en 1947, l’Espagne en 1978). La régionalisation, au même titre que la création d’une Cour constitutionnelle ou l’adoption d’un texte relatif aux droits fondamentaux, a été considérée comme une garantie du respect des droits de l’homme dans ces États, par la séparation des pouvoirs qu’elle engendrait.

Aujourd’hui, les États qui adoptent cette organisation, ou qui s’en inspirent, le font soit par mimétisme institutionnel, dans le cadre de la standardisation européenne des structurales territoriales (les pays de l’Europe centrale et de l’Est par exemple), soit pour poursuivre la réforme de leur structure étatique, le mouvement de décentralisation classique ayant atteint ses limites…

Source : Samuel Dyens et Eric Guérin