Que vous ayez une fonction liée au budget ou pas, les questions sur l’exécution du budget sont systématiques lors des oraux ou écrits des concours de le fonction publique…Alors autant s’y préparez dès à présent…
Le budget d’une collectivité territoriale suit une série d’étapes précises : débat d’orientation budgétaire, budget primitif, budget supplémentaire, décision modificative etc.
Tout ceci est cadré par la loi et vous est présenté dans une petite vidéo en fin d’article….L’exécution des budgets locaux se fait dans le cadre de principes (I), par des agents (II) qui réalisent certaines opérations (III). Dans cette première partie nous aborderons les principes.
I – LES PRINCIPES D’EXECUTION
Comme le droit budgétaire, la comptabilité publique des collectivités territoriales est régie par des principes ; en l’occurrence, il s’agit du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables. Bien sûr, ce principe n’est pas toujours respecté.
A – LA SEPARATION DES ORDONNATEURS ET DES COMPTABLES
Grand principe du droit de la comptabilité publique, la séparation des ordonnateurs et des comptables remonte, comme les principes de droit budgétaire, à la Restauration. Le décret du 29 décembre 1962 le réaffirme dans son article 20 : « Les fonctions d’ordonnateur et de comptable sont incompatibles ». Ce principe existe aussi bien au niveau de l’Etat qu’au niveau des collectivités territoriales. Sa signification est relativement claire, par contre sa valeur est parfois contestée.
a) La signification du principe
Comme dans tous les principes de séparation qu’affectionne notre droit public (séparation des pouvoirs, séparation des autorités administratives et des juridictions administratives etc.), il s’agit d’une double séparation : celle des organes ou l’indépendance organique, celle des fonctions ou la spécialisation fonctionnelle.
1° La séparation organique
L’exécution du budget est confiée à deux sortes d’agents différents et distincts, et surtout indépendants l’un de l’autre. Les premiers sont les ordonnateurs, les seconds, les comptables. Les ordonnateurs sont des administrateurs qui, en plus de leurs fonctions propres, exercent des fonctions en matière budgétaire. Ils se situent au sommet des hiérarchies administratives. Ce sont les exécutifs locaux.
Les comptables appartiennent à d’autres administrations : des administrations d’Etat, celle du Trésor. Il n’y a donc entre eux aucun lien hiérarchique.
2° La séparation fonctionnelle
Si les ordonnateurs et les comptables sont organiquement indépendants, c’est pour leur confier des fonctions différentes. Les premiers décident des dépenses et des recettes, de là vient leur nom. Les comptables, quant à eux, disposent seuls des fonds nécessaires au paiement des dépenses, eux seuls peuvent encaisser les recettes. Bien sûr, ils ne peuvent intervenir que sur ordre des ordonnateurs, mais après vérification.
b) L’évaluation du principe
Ce principe présente un certain nombre d’inconvénients, mais ils sont compensés par des éléments qui en justifient l’existence.
1° Les inconvénients
Dès lors que deux personnes interviennent dans une même opération, il va de soi que cela demande deux fois plus de temps. Le principe a pour première conséquence de rallonger les procédures, même si des initiatives récentes (conventions de partenariat ordonnateur /comptable) permettent de réduire les délais de paiement.
Mais, c’est sur un terrain plus politique que le principe est souvent contesté. En effet, dans la mesure où les comptables appartiennent à l’administration d’Etat, leur présence peut être comprise comme contraire au principe de la libre administration des collectivités territoriales.
2° La justification
Si, lors de l’examen de la loi du 2 mars 1982, ces arguments ont été discutés, ils ont cependant été écartés. En effet, le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables présente l’avantage considérable de permettre un contrôle efficace de l’exécution du budget. Si l’ordonnateur reste seul compétent pour apprécier l’opportunité de la dépense, le comptable peut, quant à lui, contrôler la régularité sur le plan budgétaire de l’opération.
B – LES ATTEINTES A LA SEPARATION
Certaines sont admises par les textes en vigueur, d’autres au contraire sont interdites.
a) Les atteintes admises
1° La réquisition des comptables
L’article 8 du décret du 29 décembre 1962 prévoit ce droit de réquisition pour tous les ordonnateurs.
- Les conditions de la réquisition
Elle est possible dès lors que la suspension du paiement n’est pas motivée par l’indisponibilité des crédits, l’absence de service fait, l’absence de visa du contrôleur financier ou encore le caractère non libératoire du paiement.
Sur le plan formel, l’ordre de réquisition doit être écrit est signé par l’ordonnateur. De plus, il doit être incontestable, c’est-à-dire « ne laisser aucune ambiguïté sur l’intention de l’ordonnateur » (Instruction 84-40 MO du 8 mars 1984). En outre, il doit se présenter comme une pièce justificative s’ajoutant aux autres. Enfin, il est transmis à la chambre régionale des comptes.
- Les effets de la réquisition
Le comptable doit payer ; toutefois, sa responsabilité est alors dégagée. C’est l’ordonnateur qui engage sa propre responsabilité.
2° Les régies
Dans certaines hypothèses, une seule et même personne cumule les fonctions d’ordonnateur et de comptable. Cette personne est un administrateur, c’est-à-dire qu’elle dépend d’un ordonnateur. Le régisseur, puisque tel est son nom, peut intervenir dans des opérations de dépense, on parlera alors de régie d’avances, ou dans des opérations de recettes et il s’agira naturellement de régie de recettes. L’organisation et le fonctionnement de ces deux types de régie sont prévus par le décret 97-1259 du 29 décembre 1997.
- L’organisation des régies
– Création de la régie : le régisseur est nommé par arrêté de l’ordonnateur de l’organisme auprès duquel la régie est instituée, sur avis conforme du comptable public assignataire.
– Obligations du régisseur : avant d’entrer en fonctions, le régisseur est tenu de constituer un cautionnement. Il est constitué par un dépôt en numéraire, de rentes sur l’Etat ou d’autres valeurs du Trésor. Ce dépôt peut être remplacé par l’engagement d’une caution solidaire constituée par l’affiliation du régisseur à une association de cautionnement mutuel agréée par le ministre chargé du budget.
– Responsabilités : ils sont responsables personnellement et pécuniairement pour les opérations dont ils ont la charge.
– Contrôles : l’ordonnateur et le comptable exercent un contrôle sur les régisseurs.
- Fonctionnement
– La régie d’avances
Dans la régie d’avances, le comptable remet au régisseur une avance de trésorerie, pour lui permettre de procéder au paiement de dépenses qu’il aura lui-même engagées et liquidées.
Seules certaines dépenses peuvent faire l’objet d’une régie d’avances :
– les dépenses de matériel et de fonctionnement dans la limite d’un montant fixé par arrêté du ministre chargé du budget
– la rémunération des personnels payés sur une base horaire ou à la vacation ainsi que les charges sociales y afférentes
– les secours
– les avances sur frais de mission ou les frais de mission lorsqu’il n’a pas été consenti d’avance – les traitements ou les salaires au titre du mois au cours duquel les agents entrent au service des collectivités locales et des établissements publics locaux ou le quittent.
Le montant de l’avance est fixé par l’acte constitutif qui précise également les conditions dans lesquelles, à titre exceptionnel et sur avis conforme du comptable public assignataire, l’avance peut dépasser ce maximum. L’avance est versée par le comptable public assignataire sur demande du régisseur, visée par l’ordonnateur.
Le régisseur remet les pièces justificatives des dépenses payées par ses soins, dans les conditions fixées par l’acte constitutif et au minimum à la fin de chaque mois, à l’ordonnateur qui émet, pour le montant des dépenses reconnues régulières, un mandat de régularisation.
– La régie de recettes
Dans la régie de recettes, le régisseur constate les droits de la collectivité territoriale, liquide la recette et procède au recouvrement de celle-ci. Seules des recettes non fiscales peuvent faire l’objet d’une régie.
Les régisseurs versent et justifient les recettes encaissées au comptable public assignataire dans les conditions fixées par l’acte constitutif de la régie et au minimum une fois par mois.
Les chèques sont remis à l’encaissement ou au comptable public assignataire si le régisseur ne détient pas de compte de dépôts, au plus tard le lendemain de leur réception.
b) Les atteintes interdites : la gestion de fait
C’est une théorie d’origine jurisprudentielle (Cour des comptes, Ville de Roubaix, 23 août 1834). Mais le législateur va la reprendre à son compte. Le dernier texte étant la loi du 23 février 1963 art 60- XI. Il précise la définition et la sanction de la théorie de la gestion de fait.
1° La définition de la gestion de fait
C’est le fait, pour une personne non habilitée, de s’immiscer dans la gestion d’un poste comptable. Pour un ordonnateur, plusieurs situations peuvent constituer une gestion de fait.
- L’extraction irrégulière de fonds ou valeurs
Il s’agit de « mandats fictifs » c’est-à-dire de mandatements au vu de fausses pièces ou encore des subventions fallacieuses destinées à des associations dirigées par le maire.
- L’ingérence dans le recouvrement des recettes
Ces hypothèses sont relativement fréquentes. Il s’agit des cas dans lesquels l’élu encaisse lui-même le produit de la vente d’une coupe de bois ou de tout autre produit.
2° La sanction de la gestion de fait
- La réparation
Le comptable de fait doit rendre ses comptes à la chambre régionale des comptes qui déclare ou non la personne, comptable de fait. Celui-ci encourt la même responsabilité que le comptable régulier : il est responsable personnellement et pécuniairement. Il peut donc être mis en débet.
- La répression
Le comptable de fait peut être condamné par le juge pénal pour immixtion dans les fonctions publiques. En l’absence d’une telle condamnation, le juge des comptes peut le condamner à payer une amende qui est plafonnée à la valeur des sommes irrégulièrement maniées.
La loi no 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes a supprimé le caractère automatique de l’inéligibilité du maire, du président du conseil général et du président du conseil régional en cas de déclaration de gestion de fait. Simplement, entre cette déclaration et jusqu’à ce que le quitus de sa gestion lui ait été donné, il est suspendu de sa qualité d’ordonnateur. Enfin, le même texte précise que l’action en déclaration de gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait commis plus de dix ans avant la date à laquelle la Cour des comptes en est saisie ou s’en saisit d’office.
Source : service public.fr
Voici la vidéo pour résumer ce qui vient de vous être exposé..
