Après notre article dédié au conseil départemental,toujours dans le cadre de notre revue des entités liées aux collectivités territoriales, faisons un focus sur les intercommunalités et plus particulièrement leur histoire …
Dans un prochain article, vous trouverez une vidéo vous expliquant leurs finances.
Définition de l’intercommunalité
L’expression intercommunalité désigne les différentes formes de coopération existant entre les communes. Aujourd’hui, la France compte quatre types de structures intercommunales : les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines.
Le regroupement de communes au sein d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peut répondre à deux objectifs très différents :
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la gestion commune de certains services publics locaux (ramassage des ordures ménagères, transports urbains…) ou la réalisation d’équipements locaux, de manière à mieux répartir les coûts et à profiter d’économies d’échelle. Cela correspond à une intercommunalité de gestion. Ce type d’’intercommunalité « associative » est dite sans fiscalité propre, c’est-à-dire qu’elle dépend des contributions des communes membres dont la quote-part est en principe fixée par les statuts de l’établissement.
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la conduite collective de projets de développement local. En faisant ce choix, les communes optent pour une forme de coopération plus intégrée ou « fédérative ». cela correspond est une intercommunalité de projet. L’intercommunalité fédérative connaît un régime de fiscalité propre, ce qui permet aux communautés de disposer de recettes fiscales directes.
Historique de leur création
La coopération intercommunale est apparue voici plus de 120 ans (loi du 22 mars 1890) avec la création d’un syndicat intercommunal à vocation unique.
Au cours de ces quarante dernières années, dans la plupart des pays européens, le nombre des communes a été réduit : de 87 % en Suède, de 79 % au Royaume-Uni et de 41 % en Allemagne. En France, ce n’est qu’à la suite de la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions de communes que leur nombre a diminué de 5 %.
Le morcellement communal a toujours posé problème et il a été choisi d’y répondre par les regroupements de communes.
Deux grandes périodes peuvent être définies : de 1789 à 1958 et de 1958 à nos jour :
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De 1789 À 1958
Le décret du 4 août 1789 déclarant que tous les privilèges particuliers des provinces, principautés,pays, cantons, villes et communautés d’habitants, soit pécuniaires, soit de toute autre nature, sont abolis sans retouret demeureront confondus dans le droit commun de tous les Français , une nouvelle organisation doit être mise enplace.
À l’assemblée constituante, Thouret, Sieyès et Condorcet sont en faveur de la création de 6 500 municipalités,Mirabeau, au nom de l’individualisme révolutionnaire, prône la transformation en communes des 44 000 paroissesde l’ancien régime. C’est lui qui va l’emporter, puisqu’un décret de l’Assemblée nationale du 14 décembre 1789 pourla constitution des municipalités prévoit que les municipalités actuellement subsistantesdans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté sont supprimées et abolies.
À la place vont être installées de nouvelles institutions uniformes et communes à toutes les localitésdans toute l’étendue du royaume en date du 14 décembre 1789 : « il y aura une municipalité dans chaque ville, bourg,paroisse ou communauté de campagne » et « toutes les municipalités duroyaume, soit de ville, soit de campagne, porteront le titre commun de municipalité, et le chef de chacune d’elles, celui de maire.
La concrétisation de ces mesures ne pouvait aboutir qu’à un morcellement extrême du territoire et à desmunicipalités de tailles très variables. Ces inconvénients étaient prévues car dès août 1790, il était prévu qu’il pouvait être possible, à la convenance de plusieurs communes, de se réunir en une seulemunicipalité.
C’est par ce biais qu’un plus grandnombre de citoyens se trouvera lié sous un même régime, que l’administration municipale prendra un caractère plusimposant, et qu’on obtiendra deux grands avantages toujours essentiels à acquérir, la simplicité et l’économie. La recherche de cette simplicité et de cette économie va devenir une constante de notre vie administrative.
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De 1959 à nos jours
Les deux ordonnances du 5 janvier 1959
La première ordonnance va autoriser la création de syndicats à vocation unique à la majorité qualifiée des communes intéressées, au lieu de l’unanimité. Elle prévoit aussi que des syndicats à vocation multiple peuvent être constitués sous réserve de délibérations concordantes de tous les conseils municipaux. Ces mesures vont faciliter les interventions intercommunales dans des domaines techniques comme l’eau – adduction et assainissement – et la construction et la gestion d’équipements, sportifs, scolaires ou culturels.
La deuxième ordonnance tend « à instituer des districts urbains dans les grandes agglomérations ». Il s’agit de mettre en œuvre une institution capable de structurer les grandes agglomérations multi communales. Il faut répondre aux problèmes de vie d’une ville centre avec ses communes périphériques.
La loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines
La communauté urbaine va constituer une forme très intégrée de coopération, tout en maintenant l’existence des communes membres. À l’origine elle ne peut être créée que dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants mais le seuil sera ensuite abaissé par la loi du 6 février 1992 à 20 000 habitants.
Au niveau des compétences, la communauté urbaine exerce de plein droit des compétences étendues dans les domaines de l’aménagement de l’espace, du développement économique, de la réalisation des principaux équipements urbains et de la gestion des services publics.
Jusqu’en 1966 le regroupement des communes reposait sur leur consentement ; la loi va innover puisque, si le mode général de création reste volontaire, elle décide de la création d’office de quatre communautés urbaines :Bordeaux, Lille, Lyon, Strasbourg.
La loi n 70-610 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la création d’agglomérations nouvelles
Il s’agit d’absorber la croissance des agglomérations existantes et de freiner l’attirance de la capitale et de certaines grandes métropoles : Lille, Lyon, Marseille, Rouen. Ces agglomérations nouvelles sont destinées à constituer des centres équilibrés grâce aux possibilités d’emploi et de logement ainsi qu’aux équipements publics et privés qui y seront offerts. Leur programme de construction doit porter sur dix mille logements au moins. Les communes intéressées ont le choix pour l’organisation de l’agglomération nouvelle entre trois formules : celle de la communauté urbaine, celle du syndicat communautaire d’aménagement ou celle de l’ensemble urbain.
La loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République
Le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein des périmètres de solidarité. Il est donc institué dans chaque département une commission départementale de la coopération intercommunale dont le rôle est double : établir et tenir à jour un état de la coopération intercommunale dans le département, et élaborer une charte intercommunale de développement et d’aménagement. En outre, la loi crée deux catégories supplémentaires d’établissements publics de coopération intercommunale : la communauté de communes et la communauté de villes.
La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale
Ce texte a trois objectifs : simplifier les différentes règles applicables aux EPCI, favoriser le développement de l’intercommunalité en milieu urbain, tout en conciliant sa réussite en milieu rural et encourager l’adoption de la taxe professionnelle unique. Le respect de ces objectifs imposait une nouvelle organisation institutionnelle à travers une simplification des structures de l’intercommunalité.
La loi Chevènement prévoit un nouveau cadre institutionnel pour l’intercommunalité. Elle manifeste une approche quelque peu novatrice par rapport aux textes précédents. En effet, les interventions du législateur s’étaient toujours traduites par la création d’une nouvelle structure d’intercommunalité, sans suppression de celles préexistantes. La loi Chevènement constitue une certaine rupture avec le passé car elle crée une nouvelle structure intercommunale,
la communauté d’agglomération, et adapte une structure existante, la communauté urbaine. Elle procède à une véritable simplification du paysage institutionnel de l’intercommunalité en programmant la disparition de certaines structures existantes.
Des structures appelées à disparaître
Au 1er janvier 2002, ont disparu les communautés de villes. Ce type de structure intercommunale créé par la loi de1992 n’a pas eu le succès prévu puisque au 1er janvier 1999, seules cinq communautés de villes existaient.
Ont également disparu les districts et sans doute disparaîtront à terme les syndicats d’agglomération nouvelle, dont la direction générale des collectivités locales (DGCL) envisage la transformation inéluctable en communautés d’agglomérations.
Deux structures maintenues et adaptées : la communauté de communes et la communauté urbaine
La communauté de communes, créée par la loi de 1992, a rencontré un certain succès auprès des communes puisqu’on comptait, au 1er janvier 1999, 1 351 communautés de communes. La loi Chevènement a donc décidé de maintenir ce type de structure intercommunale en y apportant quelques modifications.
La communauté urbaine dont l’existence remonte à la loi de 1966, les nouvelles dispositions législatives viennent en modifier les conditions de création. Dorénavant, pour créer une communauté urbaine, il faut un regroupement de plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave qui forment un ensemble de plus de 500 000 habitants.
Une nouvelle structure apparaît: la communauté d’agglomération
La communauté d’agglomération est un nouveau type d’établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave autour d’une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants (le seuil démographique de 15 000 habitants ne s’applique pas lorsque la communauté d’agglomération comprend le chef-lieu du département). À travers la création des communautés d’agglomérations, l’objectif est de bâtir des espaces de solidarité où seront mises en commun les charges et les ressources sur un projet s’attaquant aux problèmes de la ville.
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales
Cette loi modifie les conditions de fonctionnement et de développement de l’intercommunalité. La loi impose de définir l’intérêt communautaire qui permet de répartir l’exercice d’une compétence entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres.
Deux autres dispositions sont beaucoup plus novatrices. Tout d’abord celle qui permet aux maires de transférer aux présidents de communauté certains pouvoirs de police en matière d’assainissement, d’élimination des déchets ménagers, de réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens de voyage, de sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans des établissements communautaires. Dans ces divers cas, les arrêtés de police sont pris conjointement par le président de l’EPCI et le ou les maires des communes concernées.
L’autre disposition intéressante est celle qui donne la faculté à un EPCI à fiscalité propre de demander au département ou à la région d’exercer en leursnoms toutes ou une partie de leurs compétences.
La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales
Cette loi permet l’achèvement de la carte intercommunale, une nouvelle répartition des déléguéscommunautaires, une nouvelle règle de désignation des délégués communautaires, la création de nouvelles structures intercommunales (métropole et pôles métropolitains) et des mesures visant à toujours favoriser lamutualisation des services entre communes et intercommunalité.
La réforme territoriale du 16 décembre 2010 a fixé l’objectif de simplifier et d’achever la carte de l’intercommunalité, en raison de l’émiettement communal et de la taille souvent modeste des communes françaises, et en raison de l’échec des différentes lois tendant à la fusion de communes. Elle a rendu obligatoire l’appartenance à un EPCI à compter du 1er juillet 2013.
La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles « MAPTAM ».
Cette loi vient modifier en profondeur les dispositions relatives aux métropoles. Cette loi prévoit donc :
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la création de la métropole du Grand Paris sous la forme d’un EPCI à fiscalité propre à statut particulier ;
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la transformation de la communauté urbaine de Lyon en métropole, collectivité territoriale à statut particulier ;
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la création de la métropole d’Aix-Marseille-Provence.
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la transformation automatique de plusieurs communautés en métropoles, EPCI à fiscalité propre.
La loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
Après une longue opposition entre députés et sénateurs, l’article 33 de la loi NOTRe vient relever le seuildémographique de constitution des EPCI à fiscalité propre. Désormais, les intercommunalités à fiscalité propre devront compter au moins 15 000 habitants.
Cette loi fait l’objet d’un article spécifique dont vous trouverez le lien ci-dessous :
Dans un prochain article nous définirons davantage les grands principes de l’intercommunalité et ses différentes formes.
Source: wikiterritorial
