Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale (LBDSN) décrit une stratégie de défense et de sécurité nationale qui repose sur deux fondements essentiels et complémentaires : la France préservera sa souveraineté, en se donnant les moyens de l’action et de l’influence ;  elle contribuera à la sécurité internationale, en inscrivant ses actions dans une légitimité nationale et internationale.

Alors que le niveau de risque et de violence dans le monde ne régresse pas et que les dépenses d’armement augmentent fortement dans de nombreuses régions, en particulier en Asie, les risques et les menaces auxquels la France doit faire face continuent à se diversifier :

• menaces de la force, en raison du caractère ambigu du développement de la puissance militaire de certains États ;
• risques de la faiblesse que font peser sur notre propre sécurité l’incapacité de certains États à exercer leurs responsabilités ;
• risques ou menaces amplifiés par la mondialisation (terrorisme, menaces sur nos ressortissants, cyber-menaces, crime organisé, dissémination des armes conventionnelles, prolifération des armes de destruction massive) ;
• risques de pandémies, de catastrophes technologiques ou naturelles. Face à ces risques et à ces menaces, les opérations militaires dans lesquelles la France a eu à s’engager au cours des dernières années (ex. Afghanistan, Côte d’Ivoire, Libye, Mali) démontrent que l’action militaire reste une donnée essentielle de sa sécurité.

Pour faire face à ces évolutions, le LBDSN confirme la pertinence du concept desécurité nationale. Visant un objectif plus large que la simple protection du territoire et de la population contre des agressions extérieures imputables à des acteurs étatiques, ce concept traduit la nécessité de gérer l’ensemble des risques et des menaces, directs ou indirects,susceptibles d’affecter la vie de la Nation.

Le LBDSN adopte une approche globale reposant sur la combinaison de cinq fonctions stratégiques :

• la connaissance et l’anticipation,
• la protection,
• la prévention,

La protection, la dissuasion et l’intervention sont étroitement complémentaires et structurent l’action des forces de défense et de sécurité nationale. Elles supposent, pour être mises en œuvre, que nous soyons capables de connaître et d’anticiper les risques et les menaces qui pèsent sur nous, alors que des surprises stratégiques sont toujours possibles.

Elles requièrent également en amont que nous puissions prévenir les crises qui affecteraient notre environnement.

Notre stratégie de défense et de sécurité nationale ne se conçoit pas en dehors du cadre de l’Alliance Atlantique et de notre engagement dans l’Union européenne. Ces deux organisations complémentaires offrent une palette de réponses qui permettent à la France et à ses Alliés de faire face à un spectre très large de risques et de menaces.

La France, qui a repris toute sa place, en 2009, dans le fonctionnement de l’OTAN, promeut une Alliance forte et efficace au service de ses intérêts et de ceux de l’Europe. Elle estime parallèlement que le contexte actuel, dans lequel l’Europe est appelée à assumer une plus grande part de responsabilité pour sa sécurité, rend indispensable une relance pragmatique de la politique de sécurité et de défense européenne.

En clarifiant le chemin que la France a décidé d’emprunter pour assurer sa sécurité, le LBDSN vise à ouvrir avec les membres de l’Union un dialogue approfondi appelant une nouvelle ambition, reposant sur des interdépendances organisées plutôt que subies. La France continuera à soutenir les initiatives européennes en matière de partage et de mutualisation de capacités militaires.

1. Introduction

Le nouveau LBDSN a été rendu public le 29 avril 2013. Définissant les orientations stratégiques de défense et de sécurité à l’horizon 2025, il s’agit du quatrième Livre blanc. Le premier Livre blanc sur la défense nationale a été publié en 1972. Il oriente la politique de Défense sur l’indépendance stratégique promue par la possession de l’arme atomique.

Rédigé en 1994, le deuxième Livre blanc sur la défense doit répondre à l’effondrement du bloc soviétique et à l’augmentation des opérations militaires. Il vise à adapter les capacités de la dissuasion et à définir le rôle nouveau des forces conventionnelles face à ce nouveau contexte international. Il a notamment conduit à la professionnalisation des armées en 1996.

Le LBDSN publié en 2008 tire les enseignements des attentats du 11 septembre 2001. Il met l’accent sur l’effacement de la frontière entre les notions de défense et de sécurité nationale. Il définit une stratégie de défense destinée à apporter des réponses à « l’ensemble des risques et menaces susceptibles de porter atteinte à la Nation ».

Le nouveau LBDSN sur la défense et la sécurité nationale prend en compte les récentes évolutions : la crise économique et le renforcement des contraintes budgétaires, le printemps arabe et la multiplication des foyers d’instabilité, la hausse des budgets militaires en Asie,l’amplification du risque de cyber-attaques. Il préconise notamment de développer le renseignement et la cyberdéfense, de renforcer les forces spéciales et d’acquérir des drones (avions de surveillances sans pilote). 

2. Missions

2.1 La protection

La protection du territoire national et de nos concitoyens ainsi que la préservation de la continuité des fonctions essentielles de la Nation sont au coeur de notre stratégie de défense et de sécurité nationale. Les forces armées assurent en permanence la sûreté du territoire, de son espace aérien et de nos approches maritimes. Il incombe par ailleurs aux ministères civils, en coordination avec les collectivités territoriales et les opérateurs publics et privés d’assurer la protection contre les risques et les menaces qui peuvent affecter la vie de nos concitoyens sur le territoire national. En cas de crise majeure, les armées apportent en renfort des forces de sécurité intérieure et de sécurité civile un concours qui pourra impliquer jusqu’à 10 000 hommes des forces terrestres, ainsi que les moyens adaptés des forces navales et aériennes. Le LBDSN prévoit qu’un contrat général interministériel (CGI), élaboré dès 2013 sous l’autorité du Premier ministre, fixe les capacités civiles nécessaires aux missions relatives à la sécurité nationale.

En complément est conduite par le ministère de l’Intérieur, une démarche associant à l’objectif de résilience du pays les collectivités territoriales ainsi que les grands opérateurs d’importance vitale qui ont des responsabilités spécifiques dans la continuité des fonctions essentielles au pays.

S’agissant de la protection des outre-mer, le dispositif militaire qui y est déployé sera dimensionné sur la base d’une analyse rigoureuse des enjeux de sécurité et de défense propres à chaque territoire concerné. En parallèle, une remontée en puissance des capacités civiles est conduite. Afin d’optimiser les capacités disponibles dans les outre-mer, un programme quinquennal d’équipements mutualisés est élaboré depuis 2013.

Outre la menace terroriste dont l’importance n’a pas décru depuis 2008 et qui demeure parmi les menaces les plus probables, le LBDSN met l’accent sur la fréquence et l’impact potentiel de la menace que constituent les cyber-attaques visant nos systèmes d’information.

Cette situation nous impose d’augmenter très significativement le niveau de sécurité et les moyens de défense des systèmes d’information. Pour répondre à ce constat, un effort significatif sera conduit pour développer dans le cyberespace nos capacités à détecter les attaques, à en déterminer l’origine et, lorsque nos intérêts stratégiques sont menacés, à riposter de manière adéquate.

Des mesures législatives et réglementaires viendront renforcer les obligations qui incombent aux opérateurs de service et d’infrastructure d’importance vitale pour détecter, notifier et traiter tout incident informatique touchant leurs systèmes sensibles.

2.2 La dissuasion

Strictement défensive, la dissuasion nucléaire protège la France contre toute agression d’origine étatique contre ses intérêts vitaux, d’où qu’elle vienne et quelle qu’en soit la forme. Elle écarte toute menace de chantage qui paralyserait sa liberté de décision et d’action. En ce sens,elle est directement liée à notre capacité d’intervention. Une force de dissuasion sans capacités conventionnelles verrait par ailleurs sa crédibilité affectée. Les forces nucléaires comprennent une composante aéroportée et une composante océanique dont les performances, l’adaptabilité et les caractéristiques complémentaires permettent le maintien d’un outil qui, dans un contexte stratégique évolutif, demeure crédible à long terme, tout en restant à un niveau de stricte suffisance.

2.3 L’intervention

L’intervention extérieure de nos forces s’inscrit dans un triple objectif :

• assurer la protection de nos ressortissants à l’étranger,
• défendre nos intérêts stratégiques, comme ceux de nos partenaires et alliés,
• et exercer nos responsabilités internationales.

Dans cette logique, la France entend disposer des capacités militaires lui permettant de s’engager dans les zones prioritaires pour sa défense et sa sécurité :

• la périphérie européenne,
• le bassin méditerranéen ;
• une partie de l’Afrique – du Sahel à l’Afrique équatoriale ;
• le Golfe Arabo-Persique et l’océan Indien.

Ces capacités lui permettent d’apporter sa contribution à la paix et à la sécurité internationale dans d’autres parties du monde.

L’évolution du contexte stratégique pourrait amener notre pays à devoir prendre l’initiative d’opérations, ou à assumer, plus souvent que par le passé, une part substantielle des responsabilités impliquées par la conduite de l’action militaire.

La France estime qu’elle contribuera d’autant mieux à une réponse collective qu’elle disposera des capacités d’initiative et d’action autonomes lui permettant aussi d’entraîner et de fédérer l’action de ses alliés et partenaires. La France fait dès lors du principe d’autonomie stratégique le fondement de sa stratégie en matière d’intervention extérieure.

Elle disposera des capacités lui conférant une autonomie d’appréciation, de planification et de commandement, ainsi que des capacités critiques qui sont à la base de son autonomie de décision et d’action opérationnelles.

Nos armées doivent pouvoir répondre à la diversité des menaces et des situations de crise. Elles devront pouvoir agir dans des opérations de coercition, dans lesquelles l’objectif de neutralisation de l’appareil politico-militaire adverse impose de disposer de forces de très haut niveau technologique ; elles devront également pouvoir s’engager dans des opérations de gestion de crise, qui viseront à restaurer les conditions d’une vie normale et nécessiteront le contrôle dans la durée de larges espaces physiques. Dans des situations intermédiaires ou transitoires, nos forces devront également s’adapter à l’émergence de « menaces hybrides », lorsque certains adversaires de type non-étatique joindront à des modes d’action asymétriques des moyens de niveau étatique ou des capacités de haut niveau technologique.

Pour garantir sa capacité de réaction autonome aux crises, la France disposera en permanence d’un échelon national d’urgence de 5 000 hommes en alerte, permettant de constituer une force interarmées de réaction immédiate (FIRI) de 2 300 hommes, projetable à 3000 km de l’hexagone, dans un délai de 7 jours. La France pourra s’appuyer sur des déploiements navals permanents dans une à deux zones maritimes, sur la base des Émirats Arabes Unis et sur plusieurs implantations en Afrique, dont l’articulation sera adaptée, afin de disposer de capacités réactives et flexibles à même de s’accorder aux réalités et besoins à venir de ce continent et de notre sécurité. Au titre des missions non permanentes, les armées seront capables d’être engagées simultanément, dans la durée, dans des opérations de gestion de crise sur deux ou trois théâtres distincts, dont un en tant que contributeur majeur.

Le total des forces engagées à ce titre sera constitué de l’équivalent d’une brigade interarmes représentant 6 000 à 7 000 hommes des forces terrestres, avec les forces spéciales, les composantes maritimes et aériennes nécessaires ainsi que les moyens de commandement et de soutien associés. Sous préavis suffisant, après ré-articulation de notre dispositif dans les opérations en cours, les armées devront être capables d’être engagées en coalition et pour une durée limitée, sur un théâtre d’engagement unique, dans une opération de coercition majeure, dont la France devra pouvoir assurer le commandement. La France pourra engager dans ce cadre jusqu’à deux brigades interarmes représentant environ 15 000 hommes des forces terrestres, des forces spéciales, des composantes maritimes et aériennes, ainsi que les moyens de commandement et de soutien associés.

2.4 La connaissance et l’anticipation

Notre capacité de décision souveraine et d’appréciation autonome des situations, repose sur la fonction connaissance et anticipation, qui recouvre notamment le renseignement, domaine dans lequel notre effort sera accru. Les capacités techniques de recueil et d’exploitation du renseignement seront renforcées tandis que sera systématisé le principe de mutualisation entre services des capacités d’acquisition. Les capacités spatiales de renseignement électromagnétique et de renseignement image seront développées, la France étant disposée à appliquer pour ces capacités une approche reposant sur des interdépendances librement consenties entre partenaires européens. La France se dotera d’une capacité pérenne en matière de drones de moyenne altitude longue endurance (MALE) et de drones tactiques. Compte tenu de l’évolution des menaces, le renseignement intérieur fera l’objet d’une attention particulière.

L’accroissement des moyens que la Nation consacre au renseignement s’accompagnera de manière concomitante d’un renforcement des capacités de pilotage stratégique et d’évaluation de l’exécutif sur le renseignement, ainsi que de l’extension du rôle de la délégation parlementaire au renseignement pour permettre au Parlement d’exercer dans ce domaine, conformément à la Constitution, son contrôle sur la politique du Gouvernement en matière de renseignement.

2.5 La prévention

La stratégie de défense et de sécurité nationale repose sur une capacité crédible de prévention et de gestion civilo-militaire des crises, laquelle doit pouvoir s’appuyer sur une stratégie et sur une organisation interministérielles consolidées, permettant la mobilisation efficace et coordonnée des moyens des ministères compétents. Cette démarche pilotée par le ministère des Affaires étrangères et du développement international s’inscrira dans le cadre des efforts de la France visant à améliorer les capacités de gestion de crise de l’Union européenne.

2.6 Un effort budgétaire adapté

Alors que la crise financière qui a frappé le monde aurait pu conduire à baisser la garde, la France continuera à consacrer à sa défense un effort financier majeur. Celui-ci s’établira à 364 Md€ sur la période 2014-2025, dont 179 Md€ pour les années 2014 à 2019, période de la prochaine loi de programmation militaire. Cet engagement permettra de bâtir un modèle d’armée répondant aux besoins de notre stratégie et adapté aux exigences de la défense et de la sécurité nationale, tout en s’inscrivant dans l’objectif du Gouvernement de restaurer l’équilibre des comptes publics et ainsi de préserver notre souveraineté et notre autonomie stratégique.

2.7 Le modèle d’armée

La conception de notre modèle d’armée s’articule autour de quatre principes directeurs qui dessinent une stratégie militaire renouvelée :

• le maintien de notre autonomie stratégique, qui impose de disposer des capacités critiques nous permettant de prendre l’initiative des opérations les plus probables ;
• la cohérence du modèle d’armée avec les scénarios prévisibles d’engagement de nos forces dans les conflits et dans les crises, c’est-à-dire la capacité à faire face aussi bien à des opérations de coercition et d’entrée sur un théâtre de guerre, qu’à des opérations de gestion de crise dans toute la diversité qu’elles peuvent revêtir ;
• la différenciation des forces en fonction des missions de dissuasion, de protection, de coercition ou de gestion de crise. Ce principe nouveau de spécialisation relative, qui vise ainsi à une plus grande efficience des forces dans chaque type de mission, obéit aussi à une logique d’économie et consiste à n’équiper avec les capacités les plus onéreuses que les forces prévues pour affronter des acteurs de niveau étatique ;
• la mutualisation qui conduit à utiliser les capacités rares et critiques au bénéfice de plusieurs missions (protection des approches, dissuasion, intervention extérieure) ou à rechercher auprès de nos partenaires européens une mise en commun des capacités indispensables à l’action.

À l’horizon 2025, les armées françaises disposeront des capacités permettant :

• d’assurer à tout moment, au niveau stratégique, le commandement opérationnel et le contrôle national des forces engagées ;
• de planifier et de conduire des opérations autonomes ou en tant que Nation-cadre d’une opération.

Un effort particulier sera engagé pour développer notamment :

• les capacités de renseignement et de ciblage ;
• les forces spéciales ;
• les capacités de frappes précises dans la profondeur et de combat au contact de l’adversaire ;
• une capacité autonome à « entrer en premier » sur un théâtre d’opérations de guerre.

Les forces spéciales se sont imposées comme une capacité de premier plan dans toutes les opérations récentes. Leurs effectifs et leurs moyens de commandement seront renforcés, comme leur capacité à se coordonner avec les services de renseignement.

Les forces opérationnelles terrestres (FOT) offriront une capacité de l’ordre de 77 000 hommes projetables, soit plus 11 000 hommes par rapport à la LPM de 2013, comprenant notamment 7 brigades interarmes, dont 2 seront aptes à l’entrée en premier (2e et 7e brigade blindée) et au combat de coercition face à un adversaire équipé de moyens lourds. Ces forces disposeront notamment d’environ 200 chars lourds, 250 chars médians, 2 700 véhicules blindés multirôles et de combat, 140 hélicoptères de reconnaissance et d’attaque, 115 hélicoptères de manœuvre et d’une trentaine de drones tactiques.

Les forces navales disposeront de 4 sous-marins lanceurs d’engins, 6 sous-marins d’attaque, d’un porte-avions, de 15 frégates de premier rang, d’une quinzaine de patrouilleurs, de 6 frégates de surveillance, de 3 bâtiments de projection et de commandement ainsi que d’avions de patrouille maritime, complétés par une capacité de guerre des mines apte à la protection de nos approches et à la projection en opérations extérieures.

S’appuyant sur un centre de commandement et de conduite permanent et interopérable avec nos alliés, les forces aériennes comprendront notamment 225 avions de combat (air et marine), ainsi qu’une cinquantaine d’avions de transport tactique, 4 avions de détection et de surveillance aérienne, 12 avions ravitailleurs multirôles, 12 drones de surveillance de théâtre, des avions légers de surveillance et de reconnaissance, des hélicoptères de manœuvres et des hélicoptères légers, et 8 systèmes sol-air de moyenne portée.

2.8 Les femmes et les hommes de la défense et de la sécurité nationale

La défense et la sécurité de la Nation reposent sur des femmes et des hommes aux compétences reconnues, partageant des valeurs communes, qui ont choisi, sous différents statuts, de servir leur pays et leurs concitoyens. Suivant les préconisations du précédent Livre blanc, les structures de défense et de sécurité nationale ont, depuis 2008, notablement évolué.

Pour le ministère de la Défense, ces évolutions se sont traduites entre 2008 et 2012 par une diminution d’environ 40 000 postes, sur les 54 900 prévus par le Livre blanc de 2008 pour la période 2009-2015. Afin d’adapter les effectifs du ministère de la Défense au nouveau modèle d’armée et aux exigences de la modernisation de l’action publique, de l’ordre de 34 000 postes seront supprimés durant la période 2014-2019 (dont plus de 10 000 au titre de la déflation déjà arrêtée en 2008).

De nouveaux leviers de gestion et de pilotage des réductions d’effectifs seront mis en œuvre pour permettre les évolutions à venir. Ils comporteront un important dispositif rénové pour l’accompagnement social, humain et économique de ces évolutions, incluant un dispositif adapté de reconversion adapté du personnel. Dans ce contexte de réforme, la concertation et le dialogue interne au sein des forces de défense et de sécurité nationale seront développés, notamment grâce à une rénovation des instances de concertation militaire.

2.9 L’industrie de la défense et de la sécurité

L’industrie de défense est une composante majeure de l’autonomie stratégique de la  France. Avec plus de 4 000 entreprises, elle contribue de manière importante à notre économie, à l’innovation scientifique et technologique, comme à la création d’emplois. Dans un contexte marqué par une contraction du marché national et européen et par une concurrence internationale exacerbée, le Livre blanc réaffirme l’impératif maintien en France d’une industrie de défense parmi les premières mondiales. Celle-ci permet à notre pays de disposer des  capacités technologiques indispensables à son autonomie stratégique.

Cette politique se développera suivant 3 axes principaux :

• le maintien d’un budget significatif en matière de recherche et de développement ;
• l’accompagnement des efforts de nos entreprises à l’international pour accroître le volume de leurs exportations, dans le cadre strict de nos mécanismes de contrôle et de nos engagements européens et internationaux ;
• l’exploitation systématique de toutes les voies de coopération en matière d’armement.

Les progrès récemment réalisés par la France et le Royaume-Uni dans le domaine de  l’industrie des missiles illustrent la faisabilité et la pertinence de cette approche. La France est disposée à étendre à d’autres domaines et à d’autres partenaires européens la mise en place de cadres communs pour le soutien d’une base industrielle de défense européenne économiquement viable ; le recours à tous les moyens dont dispose l’État, comme actionnaire, comme client et comme prescripteur, pour faciliter les restructurations industrielles qui s’imposent àl’échelle européenne.

Dans un prochain article, je vous ferai le point sur l’organisation générale des armées.

A bientôt !