Le principe de l’unité implique à la fois l’unité géographique (élément constitutif de l’État), l’unité institutionnelle (des institutions identiques), et l’unité culturelle (peuple français, langue française) de l’État. En outre, si l’État unitaire repose à la fois sur le principe de l’unité et de l’indivisibilité, il existe deux modalités qui permettent de rapprocher les populations du pouvoir central : la déconcentration et la décentralisation. Ces modalités d’organisation de l’État unitaire font l’objet d’une définition dans l’article qui suit….
L’organisation de l’État en France repose sur deux principes concurrents : la centralisation et la décentralisation. Alors que la centralisation consiste à confier les tâches administratives aux autorités centrales de l’État, la décentralisation constitue le mouvement inverse. La décentralisation a pour finalité de confier les tâches administratives à des autorités non centrales. Si ces deux modes d’organisation sont concurrents, ils ne sont pourtant pas exclusifs l’un de l’autre. Dans chaque circonscription administrative cohabitent des organes décentralisés et des organes déconcentrés, c’est-à-dire des organes qui ont vocation à représenter les autorités centrales au niveau local. Dès lors, il convient d’associer à la centralisation la déconcentration (1) et de leur opposer la décentralisation (2).
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La centralisation et la déconcentration
Le concept de centralisation se définit par rapport à celui de décentralisation. En revanche, la déconcentration n’est qu’une modalité d’organisation de la centralisation.
Dans un cas comme dans l’autre, il n’existe qu’une seule administration, celle de l’État.
- La centralisation
L’administration centrale a vocation à représenter l’État sur l’ensemble du territoire. Les autorités centrales de l’administration sont aussi les autorités politiques les plus importantes. C’est le Premier ministre qui dirige l’action du gouvernement (art. 21 de la Constitution), et c’est le gouvernement qui détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose pour ce faire de l’administration (art. 20 de la Constitution).
Chaque ministre est donc placé à la tête de son administration, appelée administration centrale.
- La déconcentration
La déconcentration est une modalité pratique de la centralisation. Elle consiste à placer à la tête de chaque circonscription administrative un représentant du pouvoir central qui disposera d’un pouvoir de décision propre, mais qui agira toujours au nom de l’État. La première autorité déconcentrée est le préfet. Il a pour fonction de représenter dans le département ou dans la Région l’ensemble des ministères. À côté du préfet, qui bénéficie d’une compétence générale, d’autres autorités déconcentrées à compétences spécifiques coexistent (recteur d’académie, trésorier payeur général, directions départementales…).
Ces autorités déconcentrées sont toujours nommées (contrairement aux autorités décentralisées qui sont élues) et sont soumises au pouvoir hiérarchique, ce qui permet au supérieur de contrôler l’action de ses subordonnés et de leur adresser des instructions.
Les ministres donnent des instructions aux préfets qui eux-mêmes dirigent les services de l’État dans la Région ou le département. Au contraire, dans la décentralisation, il n’existe pas de subordination hiérarchique entre les collectivités territoriales et l’État, mais seulement une subordination juridique.
C’est cette organisation déconcentrée qui, dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), a été considérablement réformée.
2. La décentralisation
Il y a décentralisation lorsque le pouvoir central transfère la compétence de prendre certaines décisions vers des personnes morales distinctes. Celle-ci peut être technique ou territoriale. La décentralisation technique se fait au bénéfice des établissements publics. Ceux-ci ne disposent que d’une compétence limitée à un ou plusieurs domaines bien déterminés. Ils répondent à ce que l’on appelle le principe de spécialité.
Par exemple : un hôpital, une université, ou encore le Centre national de la fonction publique territoriale.
C’est également le cas des établissements publics de coopération intercommunale.
Mais, en France, la décentralisation s’organise principalement autour des collectivités territoriales. La décentralisation géographique renvoie à la notion de collectivité territoriale et de libre administration. Ainsi, aux termes de l’article 72 de la Constitution, « les collectivités s’administrent librement par des conseils élus ». Une collectivité territoriale se définit donc par l’exercice de compétences propres (le conseil municipal gère par ses délibérations les affaires de la commune) et par le respect du principe électif (élection de ces assemblées au suffrage universel direct).
Mais sous les effets conjugués de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et de la décision du Conseil constitutionnel n°2010-618 DC du 9 décembre 2010, ces critères traditionnels sont à reconsidérer, à tout le moins, à réexaminer. En effet, la loi du 16 décembre 2010 vient mettre en place le principe de l’élection des délégués des communes dans les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale au suffrage universel direct, assurant ainsi le respect du principe électif pour les EPCI, au même titre que pour les collectivités territoriales « traditionnelles ».
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a jugé que les différentes lois de décentralisation, et en particulier celle du 10 août 1871, « n’ont eu ni pour objet ni pour effet de créer une « clause générale » rendant le département compétent pour traiter de toute affaire ayant un lien avec son territoire » (considérant54) ! Sans autre argumentation que cette affirmation péremptoire, le juge constitutionnel décide que l’un des critères de définition de ce qu’est une collectivité territoriale, critère sur lequel juges, doctrine, universitaires, élus locaux se sont toujours accordés, n’a purement et simplement jamais existé… Dès lors, on peut légitimement se demander qu’est-ce qui différencie désormais une collectivité territoriale d’un EPCI par exemple.
Les collectivités territoriales disposent donc d’une personnalité juridique distincte de celle de l’État, et de compétences propres. En même temps, elles doivent pouvoir bénéficier de moyens propres à la fois en personnels (fonctionnaires territoriaux) et matériels, mais également d’une autonomie financière. Cette autonomie financière se traduit par la possibilité pour les assemblées délibérantes des collectivités territoriales de voter le taux des impôts et de disposer librement de l’ensemble de leurs ressources.
Cette relative autonomie des collectivités territoriales est toutefois tempérée par les nombreux contrôles qui sont exercés par les services de l’État, et par le fait que seul l’État a le monopole du pouvoir législatif, et donc de l’attribution des ressources financières par la loi de finances.
Pour clarifier ces notions, complexes parce que très proches, il est possible de présenter le schéma suivant.
Source : Samuel Dyens et Eric Guérin