La structure de l’organisation administrative française sont à connaître sur le bout des doigts si vous préparez un concours de la fonction publique…en voici les grandes lignes. Une vidéo en fin d’article vous présentera l’organisation administrative de le France en quelques minutes…
Les structures territoriales de l’administration française repose sur une pyramide qui fait apparaître deux organisations parallèles et concurrentes : la centralisation et la décentralisation. On parle alors de caractère horizontal de la pyramide. Cette structure se décline ensuite sur quatre niveaux au moins d’administration (commune, département, Région, État). On parle alors du caractère vertical de la pyramide.
Il faut immédiatement indiquer que cette structuration, aussi bien horizontale que verticale, connaît de profonds bouleversements de façon permanente.
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Les données historiques de l’organisation administrative.
Le Roi cherche à rétablir son autorité et à réaliser l’unité française, face aux aspects disparates de la période féodale et aux privilèges. Il établira une administration de l’état, en essayant de centraliser et en même temps, sur le plan local, il va créer des intendants (ancêtres des préfets) qui le représentent sur l’ensemble du territoire.
Malgré cette action du Roi, l’organisation administrative va se caractériser par sa complexité. Les communes avaient une réalité variable, comme les provinces, les diocèses ecclésiastiques.
La révolution opèrera une table rase et institue des circonscriptions uniformes. Dès la nuit du 04 août 1789, les révolutionnaires abolissent les privilèges particuliers, mais aussi ceux des diverses structures administratives. C’est la traduction du principe d’égalité appliqué à l’administration et c’est pourquoi on découpe le territoire en départements, qui seront un peu modifiés. Ces départements sont divisés en districts, en cantons et en communes.
Ce découpage est nouveau, c’est une modernisation. Il va perdurer jusqu’à nos jours. La commune en tant que structure de base égalitaire et sa reconnaissance, sont très importantes.
Il y a uniformité au sens où l’administration est organisée de la même façon partout. Le système révolutionnaire est caractérisé par son uniformité et une décentralisation poussée à outrance. Il y avait un contrôle de l’état sur les collectivités, mais il était très théorique et presque inexistant. Cette décentralisation a abouti à un désordre complet, qui fut suivit par une centralisation rigoureuse. La révolution a posé les bases des départements et des communes et même temps a été instauré l’élection pour les collectivités décentralisées.
Sous Bonaparte, il y a une forte centralisation. Le système établit par la , conserve le découpage des circonscriptions et en même temps l’administration est transformée. Il y a le département (préfet et conseil), l’arrondissement (préfet et conseil) et la commune (maire et conseil), tous nommés et pas élus.
Fin 19 un mouvement décentralisateur se met en place. En 1831 c’est l’élection du conseil municipal, puis du conseil général en 1833 et du maire en 1881. Les préfets veillent à la centralisation et ils disposent d’un pouvoir important sur les collectivités locales, pouvoir quasiment hiérarchique qui lui permet d’annuler ou de réformer leurs actes.
Sous Vichy, la décentralisation est interrompue.
Avec les problèmes d’après-guerre on revient à la centralisation, car seul l’état est en mesure de faire les réformes pour relancer le pays. Les fonctionnaires ont une tradition centralisatrice, on crée après la guerre l’ENA.
Durant les 30 glorieuses et avec les évènements de 1968, de Gaulle en 1969 tentera de réformer les institutions avec une réforme du sénat et des régions. Après avis demandé à la population, il quittera le pouvoir (les français n’étaient pas contre la réforme, mais contre de Gaulle). Les présidents successifs ne voulurent plus toucher à ce projet.
En 1982, Mitterrand qui s’était dans sa campagne engagé à décentraliser, met en œuvre ses promesses. Cette décentralisation n’est pas encore achevée. En 1982 la commune et les départements sont érigés en collectivités décentralisée comme la région. Il y a ainsi, une assemblée délibérante (conseil) et un exécutif au sein de chacune de ces collectivités (maire, conseil général et régional).
On établit un partage de compétence et des blocs de compétences sont attribués à chaque collectivité (commune : urbanisme, ports de plaisance, écoles maternelles… ; département : action sanitaire et sociale, transports scolaires, gestion des ports de commerce ; région : développement économique, planification de la région, l’apprentissage et la formation professionnelle, transports par voies fluviales…).
On a assisté à l’acte 2 de la décentralisation dans les années 2000 (Raffarin). Mouvement approfondi qui s’est traduit par la révision du titre 12 de la constitution (relatif aux collectivités territoriales) et par le texte du 12 août 2004 qui opère un nouveau transfert de compétence vers les collectivités décentralisées (aéroports transférés aux communes, départements et régions qui en faisaient la demande, transferts de certains ports, transferts de certains monuments historiques…). Il y a aussi la qui instaure la métropole. Chaque nouveau président modifie la décentralisation. Hollande veut ainsi diminuer le nombre des régions, mais les élus régionaux ne sont pas d’accord.
La loi portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe)
Promulguée le 7 août 2015, la loi portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe) confie de nouvelles compétences aux régions et redéfinit clairement les compétences attribuées à chaque collectivité territoriale. Il s’agit du troisième volet de la réforme des territoires, voulue par le président de la République, après la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles et la loi relative à la délimitation des régions. Processus d’aménagement du territoire français, la décentralisation permet de transférer des compétences administratives de l’État vers les collectivités locales. L’article 1er de la Constitution précise que « l’organisation de la République française est décentralisée ». La France compte 101 départements, 36 700 communes, 22 régions et 2 600 groupements intercommunaux.
Aujourd’hui, la France compte quatre échelons administratifs locaux qui se partagent des compétences : commune, intercommunalité, département et région. Cet empilement des échelons d’administration, les compétences partagées et les financements croisés sont souvent résumés par l’expression « millefeuille territorial ». Cette organisation est souvent illisible pour le citoyen et nuit à l’efficacité de l’action publique des territoires.
Une importante réforme territoriale portée par le chef de l’État entend transformer pour plusieurs décennies l’architecture territoriale de la République. En jeu, la baisse des dépenses publiques et une meilleure prise en compte des besoins citoyens.
La singularité du système français est de faire coexister sur la même portion du territoire des administrations relevant d’autorités différentes. Une administration déconcentrée qui, en la personne du préfet, représente l’État, et une organisation décentralisée qui, par des conseils élus représente les collectivités territoriales.
Toutefois, dans le cadre de l’État unitaire dont nous avons vu les grands traits dans un article du , les organes de l’État doivent toujours être en mesure d’exercer un contrôle sur les actes des collectivités territoriales, et sur leurs organes.
A. Le contrôle sur les actes des collectivités territoriales
La loi du 2 mars 1982 a profondément modifié la nature du contrôle qui s’exerce sur les actes des collectivités territoriales (délibérations et arrêtés). Avant 1982, le contrôle des actes était qualifié de « tutelle administrative ». Une fois l’acte transmis au représentant de l’État, celui-ci pouvait l’annuler s’il décelait une illégalité, mais ce contrôle portait aussi sur l’opportunité politique de l’acte. Le contrôle s’exerçait avant l’entrée en vigueur de l’acte. On le qualifiait de contrôle a priori, par opposition au système actuel selon lequel le contrôle s’effectue une fois que l’acte est entré en vigueur, et seulement sur la légalité de ce dernier (on parle alors de contrôle a posteriori).
La collectivité pouvait saisir le tribunal administratif pour lui demander d’annuler la décision du préfet, mais en attendant la décision du tribunal, l’arrêté ou la délibération ne pouvaient être mis en application. Enfin, certaines décisions de la collectivité faisant l’objet d’un contrôle plus poussé puisque celui-ci portait non seulement sur la légalité mais également sur son opportunité. Ces décisions étaient soumises à l’approbation du préfet alors même qu’elles étaient légales.
La tutelle administrative a donc été remplacée, à partir de 1982, par un contrôle de légalité où le rôle du tribunal administratif et du préfet sont redéfinis. Le préfet est en charge de la phase administrative de ce contrôle, alors que le tribunal administratif exerce un contrôle juridictionnel sur la légalité des actes qui lui sont déférés (phase juridictionnelle).
B. Le contrôle sur les autorités locales
Les contrôles exercés sur les organes des collectivités s’apparentent souvent à des sanctions, prononcées par les représentants de l’État chaque fois que la collectivité se trouve dans l’impossibilité de fonctionner normalement. En contrepartie, le contrôle est entouré de garanties qui doivent permettre de protéger la libre administration dont bénéficient les collectivités territoriales. En effet, la loi limite de manière stricte les hypothèses dans lesquelles une assemblée locale ou son exécutif peuvent faire l’objet d’une sanction.
Le contrôle sur les organes des collectivités territoriales peut être qualifié de collectif, dès lors qu’il ne s’exerce plus sur les membres de l’assemblée pris individuellement mais sur l’ensemble de l’organe délibérant. En effet, depuis 1982, le représentant de l’État ne peut plus prononcer la démission d’office d’un élu en cas d’absence injustifiée. Le contrôle prend désormais la forme d’une dissolution de l’assemblée. La dissolution ne peut être prononcée que par décret pris en Conseil des ministres. Cette décision doit être motivée. Le gouvernement doit communiquer les considérations qui justifient la dissolution. Le seul motif pouvant justifier une mesure aussi radicale que la dissolution d’un conseil municipal, d’un conseil général ou d’un conseil régional, résulte de l’impossibilité dans laquelle serait celui-ci de fonctionner. Les contrôles exercés sur les exécutifs locaux se limitent au maire en vertu de l’ancien article L. 122-15 du Code des communes qui prévoit sa suspension ou sa révocation.
La répartition des compétences entre les trois niveaux d’administration infra-étatiques répond à une logique assez complexe, qui peut se résumer en deux règles fondamentales.
Chaque collectivité territoriale dispose d’une compétence générale pour régler les affaires qui relèvent de son territoire. Cependant, pour éviter les enchevêtrements de compétence entre les différents échelons de la pyramide administrative, le législateur a attribué à chaque collectivité un ou plusieurs secteurs d’intervention particuliers.
A. La clause générale de compétence
Les organes délibérants des collectivités territoriales règlent par leurs délibérations les affaires relevant de leur territoire. Ainsi, le conseil municipal règle les affaires de la commune, le conseil départemental les affaires du département et le conseil régional les affaires de la région. La clause générale de compétence est en principe ce qui distingue les collectivités territoriales des établissements publics de coopération intercommunale qui ne disposent que de compétences d’attribution limitativement énumérées.
Donc, toute collectivité locale peut, sans excéder ses compétences – mais sous la réserve énoncée ci-après – agir dans tout domaine présentant un intérêt local (communal, départemental ou régional selon les cas), alors même qu’aucun texte particulier ne serait venu lui reconnaître de vocation à traiter la matière.
Cependant, la loi du 7 janvier 1983 s’ouvrait par la formule selon laquelle « les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence.» Ainsi donc, la clause générale de compétence aurait été limitée par l’attribution prioritaire de certaines compétences à chaque collectivité.
Cette relativisation est encore plus grande depuis la décision du Conseil constitutionnel n°2010-618 DC du 9 décembre 2010, « loi de réforme des collectivités territoriales », par laquelle le juge a décrété que la clause générale de compétence pour les départements (a fortiori donc pour les « jeunes » régions), n’avait jamais existé.
Dans les débats préparatoires à la réforme, cette « non-clause » générale de compétence apparaissait comme l’une des causes principales des maux que connaît l’organisation administrative décentralisée. Pour autant, et sans s’arrêter à l’affirmation péremptoire du Conseil constitutionnel (sans aucune argumentation juridique), il fallait inévitablement se poser la question de la valeur juridique de cette clause, et donc des conditions de sa suppression.
B. La spécialisation des collectivités locales
L’un des principes directeurs de la répartition des compétences posés par l’article 3 de la loi du 7 janvier 1983 est celui du bloc de compétences. Les compétences doivent, dans la mesure du possible, être affectées dans leur totalité à une seule collectivité.
Cependant, une analyse plus fine montre qu’il est difficile de parvenir à un partage très clair des compétences de chaque collectivité, et il existe des domaines d’intervention dans lesquels plusieurs collectivités peuvent intervenir. C’est en cela que la loi du 16 décembre 2010 a voulu clarifier la situation.
Chaque collectivité, commune, département, région, se voit reconnaître une ou plusieurs vocations prioritaires, dans lesquelles chacune a seule compétence pour décider, que les autres collectivités soient ou non associées à l’œuvre entreprise.
C. Les blocs de compétences
Chaque collectivité se voit reconnaître un bloc de compétences : la commune se voit attribuer la maîtrise du sol, c’est-à-dire l’essentiel des compétences relatives à l’urbanisme et aux équipements de proximité ; le département est chargé des missions relatives à l’action sociale et à l’équipement rural ; la Région intervenant surtout dans le domaine économique, où elle joue pleinement, mais non exclusivement un rôle d’incitation et d’impulsion, et en matière de formation professionnelle.
Les domaines mixtes
À côté de ces secteurs réservés à une collectivité particulière, il en est d’autres pour lesquels tous les échelons de la pyramide sont concernés, chacun recevant une part, fixée d’une manière plus ou moins précise. Ainsi par exemple, si le département a une compétence de principe en matière d’action sanitaire et sociale, il n’est pas exclu que la commune puisse intervenir de façon résiduelle dans ce domaine (exemple : le CCAS).
De même, si la région dispose d’une compétence de principe en matière économique, toute intervention des départements ou des communes n’est pas exclue. Les chevauchements de compétences sont donc fréquents, et il y a rarement de la part du législateur un effort de clarification, de simplification, ce qui rend complexe la coexistence des différentes collectivités territoriales. La Constitution (art. 72) prévoit toutefois que « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut confier à l’une d’entre elles le pouvoir de fixer les modalités de leur action commune ». Il s’agit alors de confier à une collectivité le soin de déterminer le sens général de telle ou telle action. C’est ce que l’on a déjà qualifié de collectivité « chef de file ».
Il faut encore rappeler que la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 consacre le principe de subsidiarité en prévoyant que « les collectivités territoriales ont vocation à exercer l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à l’échelle de leur ressort ». Ce principe de subsidiarité est avant tout un principe de répartition de l’exercice des compétences au niveau territorial. Il signifie, « tout simplement », que le législateur doit confier l’exercice de telle ou telle compétence au niveau de collectivité le plus adapté, le plus pertinent pour cette compétence. Ainsi, une compétence ayant plutôt pour objet de programmer, d’organiser, d’aménager, bref, nécessitant un territoire et une vue assez larges, sera confiée selon ce principe à la région. À l’inverse, une activité de prestation, de proximité, sera plutôt transférée à une structure intercommunale, voire à un département.
La nouvelle architecture des compétences locales
La loi du 16 décembre 2010 a voulu clarifier les principes d’exercice des compétences des collectivités territoriales, tout en renvoyant à une loi ultérieure la répartition matérielle des compétences entre les différents échelons territoriaux.
Tout d’abord, à compter du 1er janvier 2015, la clause générale de compétence des départements et des régions sera supprimée, au profit d’une spécialisation dans les domaines que la loi leur attribuera. Toutefois, ces collectivités pourront, par délibération spécialement motivée, se saisir de tout objet d’intérêt départemental ou régional que la loi n’aura attribué à aucune autre personne publique.
Ensuite, les compétences attribuées aux collectivités territoriales le seront à titre exclusif. Lorsque la loi aura attribué à une catégorie de collectivités une compétence exclusive, les autres collectivités territoriales ne pourront plus intervenir dans ces domaines. C’est la volonté de mettre fin aux financements croisés. Toutefois, la loi pourra, à titre exceptionnel, prévoir qu’une compétence est partagée entre plusieurs catégories de collectivités territoriales. Les compétences en matière de tourisme, de culture et de sport seront ainsi partagées entre les trois niveaux territoriaux.
Par ailleurs, une collectivité territoriale pourra déléguer à une collectivité territoriale d’une autre catégorie ou à un EPCI une compétence, exclusive ou partagée, dont elle est attributaire. Les compétences ainsi déléguées seront exercées au nom et pour le compte de la collectivité territoriale délégante. Cette délégation sera régie par une convention qui fixera la durée, les objectifs à atteindre et les modalités de contrôle.
Dans le même esprit, afin de faciliter la clarification des interventions publiques sur le territoire de la région et de rationaliser l’organisation des services des départements et des régions, le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux des départements de la région pourront élaborer conjointement, dans les six mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux (en 2014 donc), un projet de schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services.
Ce schéma fixera les délégations de compétences de la région aux départements et des départements à la région, l’organisation de leurs interventions financières respectives en matière d’investissement et de fonctionnement et les conditions d’organisation et de mutualisation des services. La loi énumère une liste de compétences qui doivent obligatoirement être organisées par ce schéma, tout en précisant qu’il pourra également concerner toute compétence exclusive ou partagée de la région et des départements.
A compter du 1er janvier 2012, départements et régions pourront financer des projets conduits par d’autres collectivités ou EPCI, à condition que ces derniers assurent une participation minimale au financement desdits projets de 20%. Ne seront toutefois pas concernés par cette limitation les opérations des contrats de projet Etat-région, les réparations des dégâts causés par des calamités publiques et toute opération dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par…l’Etat !
Enfin, et à compter du 1er janvier 2015, sauf si le schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services a été conclu, aucun projet ne pourra plus bénéficier d’un cumul de subventions d’investissement ou de fonctionnement accordées par un département et une région. Deux exceptions viennent toutefois réduire la portée de cette interdiction. Ainsi, le cumul sera possible si le projet est décidé par une commune de moins 3 500 habitants ou un EPCI de moins de 50 000 habitants. De plus, le cumul de subventions de fonctionnement est autorisé dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme.
Source : Samuel Dyens et Eric Guérin