Vous êtes nombreux à ne pas comprendre ces relations. Pourtant ce thème est au cœur de la réflexion sur l’esprit de la décentralisation. Ces relations sont encore plus importantes en raison de la crise économique, sociale et sanitaires que nous constatons depuis des mois. Cette dissertation a pour but de vous donner des pistes de réflexions sur ces relations si cruciales…
INTRODUCTION
L’actualité nous fournit une illustration des débats persistants autour de la coopération entre Etat et collectivités locales : la discussion du projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbain, à propos du logement social, est très révélatrice des ambiguïtés, des arrière-pensées, des non-dits concernant la décentralisation ainsi que d’un contresens sur les intérêts généraux en jeu.
Il y a en effet deux lectures et deux pratiques de ces relations entre état et collectivités territoriales : un repli sur les compétences, étape vers un fédéralisme inavoué, et une pente conforme à notre tradition française. Les relation état et CT correspondent à la deuxième conception. Nous verrons si on peut aller plus loin pour aborder un concept plus incertain de coopération voire de co-administration.
Avant d’aborder le problème de fond de ces relations ou de cette coopération, il est nécessaire de rappeler les principes qui sous-tendent les relations entre l’Etat et les collectivités locales. Ensuite, deux réflexions retiendront notre attention :
- la coopération est inscrite dans l’évolution historique de nos institutions ;
- la conception de l’administration du territoire exige désormais la coopération.
1 – LA RELATION OU COOPÉRATION EST UNE TENDANCE DE FOND DE NOTRE HISTOIRE ADMINISTRATIVE
C’est une originalité française qui suscite curiosité et interrogation. Est-elle pour autant une exception française dans l’Europe et donc condamnée à terme ?
Il s’agit plutôt d’un système d’administration qui correspond à l’histoire, aux besoins, aux mœurs de notre peuple. Il a donc sa légitimité et ses vertus et nous ne devons pas nourrir de complexes car peut-être que sans être un modèle, l’administration française apporte un témoignage de trait d’union entre le pouvoir et les citoyens. Cette expérience a sa valeur et en vaut d’autres, à condition de ne pas faire de contresens. Quelques références doivent être rappelées pour situer le contexte.
1. Un fondement constitutionnel
- L’Etat a créé et précédé la Nation. C’est donc à l’opposé de l’Etat fédéral qui est né comme un mal nécessaire à partir des volontés des collectivités territoriales (anciens états souvent, principautés, royaumes) et en conséquence, il apparaît comme un adversaire dont il s’agit de réduire le pouvoir.
En France, l’Etat n’est pas résiduel. Il en résulte une autre conséquence : en France, l’Etat est chargé des intérêts nationaux, les collectivités territoriales se limitant à la gestion des intérêts locaux. Le concours à l’intérêt général national n’est ni naturel ni spontané, contrairement à d’autres pays où les collectivités de base trouvent normal de prendre en charge les intérêts de la Nation. En France, on oppose le transfert de charge. Cet Etat unitaire a été construit par assemblage progressif des provinces au cours de plusieurs siècles. « Il y a 1000 ans la France prit son nom et l’Etat sa fonction », alors que nos pays voisins en Europe ne sont unifiés que depuis un siècle.
- La République est un régime qui répond au risque de défaillance du civisme local, puisqu’il poursuit deux objectifs liés : l’ordre des libertés et le rassemblement du plus grand nombre autour de valeurs et d’actions communes.
2. Une préoccupation constante
La France a toujours cherché à atteindre en permanence des objectifs nationaux :
- la circulation entre l’unité nationale et les libertés locales ;
- la proximité, pour rapprocher le pouvoir et la population, le centre et le territoire ;
- la coopération, c’est à dire faire travailler ensemble des individus, des collectivités, des corps intermédiaires, très différents : entre l’Etat et les collectivités locales, les collectivités locales entre elles, le partenariat entre le secteur public et le secteur privé.
3. Un dispositif traditionnel de délégation territoriale
Le pouvoir a toujours eu recours à des envoyés en mission sur le territoire, choisis intuitu personae, maintenus dans la main du pouvoir, et dotés de pouvoirs délégués de représentation et de décision : depuis les intendants de la monarchie jusqu’aux préfets de la République. Ainsi le pouvoir pouvait-il avoir un visage humain. Dans cet esprit, la déconcentration et la décentralisation reposent sur une coopération naturelle. C’est le même article 72 de la Constitution qui proclame la libre administration des collectivités locales et la charge des intérêts nationaux confiée au délégué du gouvernement sur le territoire. Les lois de décentralisation (1982-83) ont rappelé que « les collectivités territoriales concourent avec l’Etat… à l’administration du territoire ». Les lois sur l’administration (6 février 1992) et sur l’aménagement du territoire (1995 et 1999) ont associé les services de l’Etat et des collectivités locales dans une même mission républicaine. La déconcentration, c’est le moyen que la France a trouvé pour concilier l’Etat unitaire et la décentralisation et pour rejeter la force centrifuge du fédéralisme.
4. Une démarche progressive et continue
On a assisté à un double mouvement dans notre histoire nationale. D’abord une centralisation, au cours de l’Ancien régime monarchique, de la Révolution de 1789, de l’Empire napoléonien, en vue de faire naître la notion de bien commun puis le concept de nation. Ensuite une tendance à la décentralisation non pas comme un reflux, mais comme un complément indispensable. Sous la IIIème République, les lois de 1871 sur le Département, et de 1884 sur la Commune ont donné des pouvoirs aux élus délibérants. Sous la IVème République, la Constitution de 1946 avait prévu le transfert de l’exécutif au Président du Conseil général qui n’a pas voulu l’exercer. Enfin sous la Vème République, la régionalisation a été proposée en 1969 par le général de Gaulle, et décidée par le Président Pompidou en 1972, et la décentralisation a été la grande affaire en 1982 du premier septennat du Président Mitterrand. Un dernier mouvement de synthèse repose, depuis les années 80-90, sur la déconcentration préfectorale et sur la coopération. On a assisté d’ailleurs à une sorte de dialectique dans le couple de forces : plus on décentralise, plus il faut déconcentrer et réciproquement.
II – LE CONCEPT D’ADMINISTRATION DU TERRITOIRE EST FONDÉ SUR LA COOPÉRATION
1. Evolution des relations entre l’Etat et les collectivités locales
- Le principe de libre administration par des conseils élus a évolué et a été complété par le concept d’administration du territoire. C’est la synthèse dans l’unité nationale : les réponses aux besoins de la population, de l’application des lois et règlements, du développement local, de l’aménagement du territoire, des libertés locales et enfin et surtout du travail en commun.
- Il faut reconnaître que les textes ont fixé une distinction des compétences. L’article 72 de la Constitution confie au seul préfet la charge des intérêts nationaux et la décentralisation appelle les collectivités locales à régler par leur délibération les affaires locales, de la commune, du département ou de la région. Or, en réalité, les affaires locales ne sont jamais que la traduction concrète, vécue, des intérêts nationaux à travers l’intérêt général commun à tous et concernant l’ensemble des citoyens qui n’ont qu’une seule patrie : la nation.
- La théorie des blocs de compétences, esquissée en 1982 avec les lois de décentralisation, n’a pas résisté à la cohérence des politiques publiques, à l’exiguïté des moyens financiers, et à l’indispensable solidarité nationale. Il en est résulté un système de financements croisés qui a obligé les responsables publics, nationaux ou locaux, à se rapprocher. Aujourd’hui, aucune politique publique n’appartient à une seule collectivité. Toutes sont intersectorielles, interministérielles, inter-collectivités. L’interdépendance conduit à la coopération. Il y a une pédagogie de l’œuvre commune qui répond à l’attente du citoyen, qui n’a que faire des compétences juridiques des uns ou des autres. Il exige que tous ses élus, communaux, départementaux, régionaux, nationaux, s’arrangent entre eux pour lui assurer, avec ses impôts, des services proches, efficaces et peu coûteux.
Quant à la décentralisation, elle a évolué en quelques années : après la puérile et illusoire prise de pouvoir, la prise de responsabilité a fait place à l’exigence de la prise de participation à l’œuvre commune.
2. La nature des relations traduit l’esprit de notre Etat républicain
D’abord, il faut coopérer au service de l’intérêt général : c’est le dialogue. La loi de 1982 n’avait pas prévu de droit d’entrée et de parole du préfet dans les assemblées décentralisées mais par contre avait prescrit des échanges d’information afin que chaque responsable aide l’autre à exercer ses compétences. C’est le sens du rapport d’activités des services de l’Etat que le préfet présente chaque année. De plus, les politiques publiques impliquent un dialogue permanent entre le préfet et les exécutifs élus.
Ensuite la coopération vise au respect ou au retour à l’Etat de droit : c’est le contrôle de légalité qui s’analyse en conseil, en expertise juridique, en aide à la décision ou en recours contentieux par le déféré au tribunal administratif. Enfin et surtout, c’est l’action en commun qui rapproche Etat et collectivités locales autour des politiques publiques.
3. Le contenu de la coopération connaît plusieurs degrés
Il y a des actions concertées (grands ouvrages publics, schémas directeurs), des actions partagées (enseignement, social, formation professionnelle, santé), des actions d’intérêt commun (emploi, logement, environnement, sécurité), des actions européennes (fonds structurels). La méthode utilisée pour coopérer commence avec la consultation (demande d’avis, débat public), se poursuit avec la concertation permettant d’amender le projet, et aboutit si possible à la contractualisation, c’est à dire l’accord de volontés pour mettre en commun des objectifs, des moyens, des résultats. C’est une originalité française qui substitue à la revendication démagogique la prise de responsabilité républicaine (le contrat de plan, le contrat de ville, le contrat local de sécurité…). Le niveau régional apparaît à cet égard comme l’échelon de croisement entre les directives européennes, les politiques nationales, les ambitions régionales et les initiatives locales. Il résulte de cette dynamique administrative une évolution du cadre territorial. Le développement local appelle un territoire adapté (intercommunalité, pays, bassins, vallées…), un projet d’avenir décrit dans un plan ou une charte, et un contrat intercollectivités. Ainsi l’administration du territoire fait naître un nouveau partenariat.
La coopération est le meilleur moyen pour surmonter la superposition des niveaux territoriaux d’administration, en attendant l’impossible réforme de la carte des territoires.
4. Des coopérations sur les fonds publics en temps de crise
Air France et Renault ont déjà obtenu de l’Etat des milliards pour survivre (en plus des prêts garantis) lors de crises ou difficultés majeures. Aujourd’hui, de très nombreuses PME et TPE sont dans une situation bien pire, à leur échelle : il ne serait pas raisonnable que l’Etat et les collectivités territoriales détourne le regard et les laissent déposer leur bilan. D’autant plus que leurs dirigeants et leurs collaborateurs n’ont pas, et de loin, la protection en vigueur dans les grands groupes.
La France creuse une dette monumentale. Même si une partie doit être mise en sommeil (provisoirement ?), c’est bien l’argent des Français qui est utilisé dans chaque décision. Alors, la responsabilité de chaque élu est plus que jamais d’éviter toute discrimination et tout favoritisme dans l’utilisation de l’argent public.
Une transparence est nécessaire, elle le sera encore plus à l’avenir au niveau des principales collectivités territoriales : Régions, Départements, Agglomérations et Communautés de communes, Communes… et tous les organismes rattachés.
Cette transparence sera absolument indispensable, bien entendu dans l’attribution des marchés publics, y compris pour les plus petits marchés qui ne font pas l’objet d’une procédure officielle et publique. Elle devra l’être tout autant dans l’attribution de chaque budget d’achat : fournitures, équipements, entretien, réceptions, communication, etc.
Dans le contexte actuel, il ne peut plus être question de faire bénéficier de budgets publics les uns et pas les autres. Car, en réalité, il s’agira chaque fois d’une aide pour permettre à telle ou telle entreprise de survivre et de relancer son activité.
Dans cette période, les collectivités territoriales ne peuvent plus être dans une simple mise en concurrence, comme ces dernières années. Surtout, la transparence doit être la règle, même pour l’attribution de petits budgets.
Les collectivités devront s’assurer que chaque budget est équitablement réparti entre les différents prestataires du marché implantés sur leur territoire. Les collectivités territoriales devront être créatives pour que chaque centime de dépense publique vienne ainsi alimenter l’ensemble des entreprises d’ici, et surtout les plus petites.
5. La mission du Ministère de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales
Ce ministère est assez récent puisqu’il date de 2018 et de la volonté du Président de la République de mettre les enjeux territoriaux au cœur de son quinquennat.
Le premier volet concerne les « ». Nous pourrions résumer cette mission en une phrase : donner aux élus locaux les moyens – juridiques, humains et financiers – de mettre en œuvre leurs propres politiques. Alors que la France a fait le choix de la décentralisation en 1982, l’Etat est là pour fixer un cadre, pas pour décider à la place des élus locaux sur des compétences qui leurs appartiennent. Par exemple, sur le sujet de la démocratie locale, nous offrons des possibilités (consultation citoyenne, recours au référendum…) mais ne nous substitutions pas aux élus locaux dans leur pouvoir de décision. Et au final, que ce soit l’Etat ou une collectivité, c’est la même chose pour le citoyen : seule compte la qualité du service public !
Le deuxième volet est la « ». La France connaît des fractures territoriales traduisant des inégalités géographiques, économiques ou sociales. Nous avons pour objectif de renforcer l’unité et la cohésion de ces territoires. La mise en place de certains programmes nationaux (Action Cœur de ville, Territoires d’industrie, Plan France Très Haut Débit…) y contribue directement. C’est également le cas de la politique de la ville qui, avec la mobilisation de , permet de rénover de nombreux quartiers et d’améliorer la vie de leurs habitants.
Enfin, ce ministère a la particularité d’avoir une très grande dimension interministérielle. Il n’existe pratiquement pas une politique mise en œuvre par l’Etat qui ne concerne pas directement ou indirectement les collectivités. La culture, le sport, les affaires sociales, l’économie, l’urbanisme, l’agriculture… Ce sont des compétences partagées et notre rôle est de veiller à ce que l’ensemble des ministères intègre bien cette dimension territoriale dans leurs décisions.
6. Le Dialogue Etat-collectivités territoriales
La régularité, la sérénité et la qualité du dialogue entre l’Etat et les collectivités territoriales est un enjeu permanent et primordial pour le bon fonctionnement de nos institutions publiques.
En effet, avec l’approfondissement de la décentralisation depuis 1982, il n’y a désormais que très peu de politiques publiques qui ne soient pas partenariales, impliquant l’Etat et un ou plusieurs niveaux de collectivités locales (investissements publics structurants, politiques sociales, aménagement du territoire, environnement, urbanisme, sécurité, etc.).
Au niveau local, le Préfet et les services déconcentrés de l’Etat sont les premiers interlocuteurs des collectivités territoriales, en particulier en ce qui concerne la mise en œuvre des politiques publiques et l’application des dispositifs législatifs et réglementaires (cf. ).
Au niveau central, chaque ministère est chargé de mener un dialogue avec les associations représentant les collectivités locales pour les politiques publiques relevant de son champ d’attribution.
Pour autant, deux administrations centrales jouent un rôle particulier et « transversal » qui les placent au cœur du dialogue entre l’Etat et les collectivités locales : il s’agit, d’une part, de la placée sous la double autorité du ministre de l’intérieur et de la ministre de la réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique et, d’autre part, de la du ministère de l’Economie et des Finances.
En particulier, la DGCL est au centre d’une galaxie d’organismes consultatifs, dont elle assure pour certains le secrétariat, où se noue le dialogue, le débat et la concertation tout au long de l’année entre les administrations de l’Etat, les associations représentant les collectivités locales, les élus locaux représentant chaque niveau de collectivités territoriales et les parlementaires selon les différentes compositions de ces organismes. Cette « comitologie » joue un rôle fondamental dans le dialogue entre l’Etat et les collectivités locales, que ce soit dans le domaine financier avec le rôle du , dans celui de la fonction publique territoriale avec le rôle du ou dans des domaines plus spécialisés comme le funéraire avec le rôle du
7. L’exemple de la crise COVID ou comment assurer la continuité démocratique des collectivités ?
Premièrement, il est important de rappeler que la crise du Covid-19 n’a pas mis entre parenthèses la vie démocratique de notre pays. La loi du 23 mars 2020 a prorogé les mandats des élus municipaux « » pour leur permettre de participer activement à la gestion de cette crise. D’ailleurs, l’ordonnance du 1 avril 2020 leur a permis de se réunir par visioconférence, ce qui était une première, permettant aux assemblées délibérantes de continuer à fonctionner sans pour autant avoir à se réunir physiquement.
Ensuite, malgré le confinement et ses restrictions, les services publics locaux essentiels (ramassage des déchets, alimentation en eau potable, gestion de l’assainissement…) ont continué d’être assurés dans des conditions remarquables. Nous le devons à l’engagement sans faille de nos 35 000 maires et plus de 500 000 élus locaux. Certains considèrent qu’ils sont trop nombreux, mais c’est au contraire une chance d’avoir pu démultiplier les énergies dans ce contexte de crise sanitaire.
Enfin, la crise a bouleversé tout l’écosystème administratif. Pour aider les élus locaux dans ce contexte exceptionnel, tout l’Etat déconcentré a été mis en mouvement sous l’autorité des préfets et sous-préfets. Nous croyons beaucoup au couple « » qui sont deux figures de proximité et d’autorité qui appartiennent à la même puissance publique. Par ailleurs, le fait d’avoir une culture préfectorale forte permet de déployer rapidement les décisions nationales au niveau local, tout en prenant en compte les spécificités de chaque territoire. Dans cette crise, L’Etat et les collectivités territoriales doivent agir comme des partenaires.
En conclusion, peut-on parler de co-administration comme d’un aboutissement de la coopération ? Ce terme peut entretenir le flou des responsabilités et faire craindre une reprise du pouvoir par l’Etat et une atteinte à la libre administration des collectivités locales. La décision doit être responsable et clairement prise en compte, en dehors de tout consensus mou. Certes lorsqu’il y a un accord amiable, volontaire, non obligatoire, dans un contrat, on peut considérer qu’il y prise en charge consentie d’un intérêt général commun : c’est la co-décision.
En fait, il s’agit d’obtenir une adhésion lucide à un intérêt national commun à toute la population, et donc à toutes les collectivités publiques, et supérieur aux intérêts locaux, parce qu’il y a utilité commune. En effet, l’intérêt national n’est pas celui de l’Etat, et l’Etat ce n’est pas les autres, mais c’est nous. La finalité reste bien de rendre au citoyen le meilleur service, au plus vite, au moindre coût. L’effet multiplicateur du contrat de plan démontre une valeur ajoutée à l’effort de chaque collectivité.
Dans d’autres pays, en Europe, les collectivités locales prennent en charge les politiques nationales ; en France, il y a une recherche démocratique en vue d’un accord contractuel. Il est donc regrettable que face à des problèmes aigus et évidents de solidarité (comme le logement social pour les populations défavorisées), l’Etat soit obligé de lutter contre l’égoïsme du clocher en substituant la contrainte de la loi à l’intelligence du contrat. Quant au désengagement de l’Etat, dont les élus et la presse se gargarisent, il s’agit plutôt de demander à l’Etat, aux collectivités locales, aux entreprises, aux citoyens, de s’engager chacun pour sa part. On assiste aujourd’hui à une autre façon d’être et d’agir de l’Etat, qui s’ouvre au partenariat par la délégation, avec les élus locaux par la décentralisation, avec les entreprises privées par la gestion déléguée de service public.
Les réformes successives demeurent l’exigence permanente et suprême. Deux moteurs y contribuent : la décentralisation en provoquant l’adaptation des niveaux d’administration et des mandats, la déconcentration, coin enfoncé dans l’appareil sclérosé d’un vieil Etat, qui, de parisien, doit demeurer pleinement territorial.